Stjórnlagaráð

Skýringar frá nefnd

1. Hlutverk Alþingis
   Hlutverk Alþingis er ekki skilgreint með berum orðum í núverandi stjórnarskrá, að öðru leyti en að það fari með löggjafarvaldið ásamt forseta sbr. 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins nr. 33/1944. Í tillögu stjórnlaganefndar er lagt til að hlutverk þjóðþingsins sé skilgreint í kaflanum um hlutverk og störf Alþingis, sem fyrsta grein þess kafla. Tillaga B-nefndar byggist að mestu leyti til á þeirri tillögu, og sækir jafnframt innblástur til sænsku stjórnarskrárinnar þar sem fram kemur að þing landsins sé skipað fulltrúum þjóðarinnar.
2. Friðhelgi
   Tillaga nefndar B er samhljóða tillögu stjórnlaganefndar og núverandi stjórnarskrá.
   Rætt var í nefndinni hvort orðið „öryggi" ætti að vera inni í þessari grein, hugsanlega í staðinn fyrir „frið".
3. Starfstími
   Tillaga nefndar B byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar í dæmi A. Nokkrar orðalagsbreytingar eru þó lagðar til.
   Varðandi samkomudag Alþingis eftir kosningar þarf að gæta samræmis við ákvæði greinar um þingrof en í báðum tilvikum er lagt til grundvallar að Alþingi komi saman tveimur vikum eftir kosningar.
   Umræða var í nefndinni um hvort þörf væri á 2. mgr. tillögu nefndarinnar; nóg væri að ákveða samkomudag og starfstíma í þingskaparlögum. Á móti var nefnt að meirihluti þings gæti beitt minnihluta ofríki með breytingum á starfsfyrirkomulagi Alþingis nema ákvæði stjórnarskrár um málið væru nokkuð haldgóð. Eftir yfirferð ráðsins þann 26. maí 2011 var niðurstaða nefndarinnar að 2. mgr. falli brott en í stað þess var 3. mgr., nú 2. mgr., löguð til samræmis það. Tillaga nefndar B er því líkari dæmi B hjá stjórnlaganefnd, og talið eðlilegt að mæla nánar fyrir um starfstíma þingsins í lögum. Þingið hafi sjálfdæmi í þeim efnum.
4. Samkomustaður
   Tillaga nefndar B byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar.
   Talið var betra að Alþingi sjálft geti ákveðið annan fundarstað við sérstakar kringumstæður.
5. Eiður Alþingismanna
   Nefnd B leggur til smávægilega breytingu á orðalagi til samræmis við þá stefnu Stjórnlagaráðs að nota framsöguhátt og beina ræðu („vinnur" í stað „skal vinna"). Athuga mætti að setja sömu kröfu á ráðherra. Slík grein ætti þá heima í kafla um framkvæmdarvald, ráðherra og ríkisstjórn.
   Varðandi síðari málslið ákvæðisins er vert að benda á að samkvæmt þingskaparlögum er það kjörbréfanefnd þingsins sjálfs, skipuð níu þingmönnum, sem prófar kosningu og kjörbréf þingmanna og úrskurðar hvort kosning þeirra sé gild. Samkvæmt tillögu C-nefndar er það dómstóla að skera úr um lögmæti almennra kosninga, þar á meðal um kosningu og kjörbréf einstakra þingmanna.
   Fallist var á að taka orðið „drengskaparheit" út og setja í stað þess orðið „eiður". Fram komu sjónarmið að orðið væri full karllægt. Orðið „eiður" er talið ákveðnara en „heit" og vera viðeigandi í þessu samhengi. Nefndin telur ekki ástæðu til að ætla að það sé fremur tengt sérstökum trúarbrögðum en orðið „heit" og gerir „eið" að tillögu sinni. Gæta þarf samræmis við ákvæði um eiðstaf forseta og ráðherra.
   Skilgreining slenskrar orðabókar á „eiður" er eftirfarandi:
   eiður: hátíðleg yfirlýsing sem maður gefur og vísar um leið til e-s sem honum er dýrmætt, t.d. guðs síns eða drengskapar síns, svardagi
   Vakin er athygli á því að samkvæmt dómi Mannréttindadómstóls Evrópu er óheimilt að ætlast til þess að maður velji hvort hann sverji eið með tengingu við trú eða án þess. Einn eiðstafur verður að gilda um alla.
6. Sjálfstæði alþingismanna
   Nefnd B leggur til smávægilegar breytingar á orðalagi í átt að nútímamálfari.
   Orðalagið „reglur frá kjósendum sínum" breytist í „fyrirmæli frá öðrum". Bent var á að kjósendur hafi ekki neinar reglur og því orðalagið ekki við hæfi. Þá eiga alþingismenn ekki að vera bundnir af neinum fyrirmælum og ekki þörf á að tiltaka kjósendur sérstaklega sem hóp í því sambandi.
7. Þingforseti
   Núverandi stjórnarskrá er fáorð um forseta Alþingis. Í 52. gr. segir aðeins að Alþingi kjósi sér forseta sem stýrir störfum þess. Tillaga B-nefndar er sett fram í anda þess að auka veg og virðingu Alþingis og ein leið til þess sé m.a. að þingforseti njóti víðtækari stuðnings en aðeins frá stjórnarmeirihluta hverju sinni. Nefnd B telur að slíkt fyrirkomulag geti eflt Alþingi í störfum sínum og aukið samstöðu, að ekki sé ágreiningur um störf forsetans. Tillagan byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar, en núverandi tillaga gengur aðeins lengra þar sem forseti þingsins hefur samkvæmt 3. málsgrein tillögunnar ekki lengur atkvæðisrétt, en slíkt fyrirkomulag sækir fyrirmynd sína til Svíþjóðar. Enn fremur má benda á að í löndum sem byggja á engilsaxneskum hefðum er venjan sú að þingforseti segi sig frá stjórnmálum og sinni aðeins hlutverki sínu við rekstur þingsins. Hér er þó ekki gengið svo langt, en engu að síður er markmiðið að friður skapist um störf forseta þingsins þjóðinni til heilla.
   Til hliðsjónar má nefna að 1. gr. laga um þingsköp Alþingis nr. 55/1991 hljóðar svo: Þegar Alþingi kemur saman við þingsetningu að loknum alþingiskosningum skal sá þingmaður, sem hefur lengsta þingsetu að baki, stjórna fundinum þangað til forseti þingsins er kosinn og standa fyrir kosningu hans. Hafi tveir þingmenn eða fleiri setið jafnlengi á þingi skal sá teljast aldursforseti sem eldri er.
   Ef svo fer að ekki næst að kjósa með auknum meirihluta myndi starfsaldursforseti stýra störfum Alþingis. Ef sett yrði einhvers konar viðlagaákvæði þar sem hægt væri að fara framhjá meginreglunni er hætt á að það yrði venjan.
8. Þingsköp Alþingis
   Ákvæði óbreytt.
   Til greina kemur að lykilatriði þingskaparlaga njóti sérverndar, annaðhvort beint í stjórnarskrá eða með ákvæðum um aukinn meirihluta þings þurfi til að samþykkja breytingar. Sú hætta er annars fyrir hendi að meirihluti þings geti beitt minnihluta ýmsu ofríki með breytingum á þingsköpum.
   Fram kom í umræðu að þingsköp njóti sérstöðu sem lög og ættu t.d. ekki að vera undirsett synjunarvaldi forseta eða unnt að skjóta þeim til þjóðaratkvæðis.
   Þá var jafnframt nefnt að sameina ætti ákvæði þeirri næstu á undan um eina málstofu og opna þingfundi.
9. Þingnefndir
   Í núverandi stjórnarskrá er ekkert minnst á nefndir þingsins og má telja það óheppilegt fyrirkomulag.
   Tillagan byggist á hugmyndum B-nefndarinnar um að sterkari þingnefndir séu mikilvæg leið til þess að styrkja þingið gagnvart framkvæmdarvaldinu. M.a. hafa komið fram hugmyndir um að ráðherrar geti ekki flutt mál á Alþingi, heldur ætti að færa það hlutverk til fastanefnda þingsins. Aukið vægi þingnefnda væri leið til þess að draga úr ríkisstjórnarræði og færa löggjafarvaldið og frumkvæði að lagasetningu í auknum mæli til þingsins.
   Ætlun nefndarinnar er að styrkja stefnumótun á vegum þingnefnda án þess að tvöfalda þann hóp sérfræðinga sem kemur að undirbúningi þingmála hjá stjórnsýslu og þingi.
   Tillaga B-nefndar, sem byggist að hluta til á tillögum stjórnlaganefndar, gerir ráð fyrir að mál séu undirbúin í þingnefndum og að formenn nefnda mæli fyrir þeim. Ráðherrar leggi þannig ekki fram frumvörp, heldur komi þeim á framfæri við þingnefndir sem hengur saman við tillögu hér á eftir, að ráðherrar víki af þingi og séu því ekki alþingismenn samhliða ráðherrastörfum.
   Fram komu athugasemdir um að ekki ætti að veita sumum nefndum þingsins stjórnskipunarstöðu umfram aðrar nefndir, sbr. upptalningu ákvæðisins. Sleppa ætti þeirri upptalningu m.a. þar sem það kynni að vera að nefndarskipulag Alþingis yrði breytt en þá yrðu hendur þingsins bundnar. Ekki var tekin afstaða til athugasemdarinnar að svo stöddu og er upptalning nefndanna innan hornklofa. Hins vegar eru allar þessar nefndir orðaðar í öðrum ákvæðum í væntanlegri stjórnarskrá, þar sem þær hafa stjórnskipulegt hlutverk, sem aðrar nefndir hafa ekki.
10. Opnir fundir
    Tillaga nefndar B byggist á tillögu stjórnlaganefndar en með breyttu orðalagi.
    Nefndin leggur til að tekin verði út fyrsta málsgrein þess efnis að Alþingi starfi í einni málstofu. Slíkt er söguleg arfleifð og er óþarfi að geta um í stjórnarskrá. Auk þess sé ekkert í nýrri stjórnarskrá sem muni gefa til kynna að svo sé.
    Í nefndinni og ráðinu var rætt við hvaða kringumstæður gæti komið til þess að þingfundi sé lokað. Lögð var áhersla á að vegna kröfu um gegnsæi í vinnubrögðum væri afar mikilvægt að þingfundi sé aðeins lokað í ítrustu undantekningartilvikum, enda er réttur almennings til að fylgjast með störfum þingsins meðal grundvallaratriða í lýðræðissamfélagi. Ákveðið var að taka út 2. mgr. sem var lögð fram til kynningar innan hornklofa enda hefur þingfundum Alþingis ekki verið lokað í áratugi og ekki talin fyrir hendi slík knýjandi þörf sem réttlætt geti inngrip í opna og lýðræðislega stjórnarhætti.
11. Frumkvæðisréttur
    Tillaga nefndar B um frumkvæðisrétt gerir ráð fyrir að alþingismenn einir hafi rétt til að flytja frumvörp til laga, tillögur til þingsályktana og önnur mál. Þessi tillaga er í samhengi við hugmyndir um aukið vægi þingnefnda og að ráðherrar sitji ekki á þingi, í þeim tilgangi að skilja betur á milli löggjafar- og framkvæmdarvalds og auka vægi þingsins. Tillagan er samhljóða dæmi B frá stjórnlaganefnd, 66. grein um frumkvæðisrétt, nema hvað bætt er við orðinu „einir" til að hnykkja á því að ráðherrar flytji ekki mál á þingi heldur komi þeim á framfæri við þingnefndir.
12. Meðferð þingmála
    Lagt er til að ákvæði sem nú stendur í 44. gr. stjórnarskrárinnar verði gert mun ítarlegra. Einnig er lýst reglum sem gilda um meðferð þingsályktana sem þurfa að meginstefnu aðeins tvær umræður enda ekki um lagasetningu að ræða. Þá gilda sérreglur um vantrauststillögur og ákvarðanir um skipun rannsóknarnefnda. Í tillögu stjórnlaganefndar er lagt til að heimildir til fullgildingar þjóðréttarsamninga sem kalla á breytingu á lögum eða eru af öðrum ástæðum mikilvægir séu ræddir við þrjár umræður á Alþingi. Samkvæmt tillögum frá nefnd A er lagt til að mannréttindasamningar skuli fá sjálfkrafa gildi sem landslög (sbr. tillögur nefndar A). Sökum þessa er nauðsynlegt að heimildir til fullgildingar fái sömu þinglegu meðferð og lagafrumvörp þar sem þjóðréttarsamningar fá samkvæmt þessu sjálfkrafa gildi sem landslög. Ákvæðið er í hornklofum þar sem ekki hefur verið tekin afstaða til gildis þjóðréttarsamninga að landslögum í nefnd C.
    Minnst er á fleiri tegundir þingmála í stjórnarskránni, t.d. skýrslur ráðherra og árlega skýrslu ríkisstjórnar. Rætt var hvort taka þyrfti fram að slík mál væru rædd við eina umræðu, eða hvort nóg væri að þingið útfærði það sjálft í þingsköpum.
    Í 4. mgr. kemur fram mikilvægt nýmæli sem byggist á tillögu stjórnlaganefndar. Það felur í sér að þótt meðferð þingmáls sé ekki lokið við lok löggjafarþings verði unnt að halda meðferð þess áfram á næsta löggjafarþingi frá því stigi sem það er þá statt í málsmeðferð. Í dag falla þingmál niður við hvert löggjafarþing sem má telja óheppilegt fyrirkomulag, og leiðir til þess að mál þarf að endurflytja við upphaf hvers löggjafarþings, en tillagan girðir fyrir það óhagræði. Hins vegar er tekið skýrt fram að þingmál sem ekki er lokið við lok kjörtímabils falla niður við það tímamark.
    Ekki er talin ástæða til að breyta ákvæðum um meðferð þingmála að öðru leyti, ef frá eru taldar smávægilegar orðalagsbreytingar.
13. Ályktunarbærni
    Tillaga nefndar B felur í sér orðalagsbreytingu til nútímahorfs og breytingu frá neikvæðu orðalagi í jákvætt.
14. Lögrétta
    Tillögur B eru að hluta til byggðar á hugmynd stjórnlaganefndar um ráðgefandi stjórnlagaráð, sem hér er nefnt Lögrétta, sem gæti gefið álit á því hvort lagafrumvörp standist stjórnarskrá.
    Hugmyndir stjórnlaganefndar virðast að einhverju leyti byggja á skrifum Eiríks Tómassonar og þeirri tillögu sem hann leggur fram í fylgiskjali 2 (Hugmynd að nýrri stjórnarskrárgrein um stjórnlagaráð) á bls. 320 í fyrra bindi skýrslu stjórnlaganefndar.
    Í sænsku stjórnarskránni er ákvæði um lagaráð. Það gefur álit um hvort lagafrumvörp standist stjórnarskrá. Í því sitja dómarar og eftir atvikum fyrrum dómarar í Hæstarétti og stjórnsýsludómstólnum. Skylt er að leita álits lagaráðs áður en frumvörp um tiltekin mál eru afgreidd í þinginu, þar á meðal mál er varða tjáningarfrelsi og prentfrelsi, aðgang að opinberum skjölum, sjálfvirka vinnslu persónugagna, og skuldbindingar sveitarfélaga og skatta á þeirra vegum.
    Í finnsku stjórnarskránni er gert ráð fyrir þingnefnd, Stjórnlaganefnd (Constitutional Law Committee) sem getur gefið út álit um það hvort lagafrumvarp sé í samræmi við stjórnarskrá sbr. 74. gr.
    Nefnd B tók við málefnum úr hendi nefndar C samkvæmt tilmælum á ráðsfundi þann 19. maí.
    Nefnd B leggur til að í Lögréttu sitji fimm menn, kosnir til fimm ára í senn. Reikna má með að Alþingi kjósi löglærða einstaklinga og jafnvel sérfróða í stjórnskipunarrétti, en ekki þótti rétt að gefa sérstök fyrirmæli um slíkt.
    Þriðjungur þingmanna eða þingnefnd getur óskað eftir því að Lögrétta gefi álit sitt á frumvarpi sem til umfjöllunar er í þinginu. Þá er átt við hvort frumvarpið brjóti í bága við stjórnarskrá eða þjóðréttarlegar skuldbindingar ríkisins. Ekki er unnt að spyrja Lögréttu annarra spurninga, til dæmis um árekstur við önnur lög, eða efni frumvarps að öðru leyti en því sem máli skiptir fyrir stjórnskipulegt gildi þess. Gert er ráð fyrir að Alþingi hafi sjálft á að skipa sérfræðingum til ráðuneytis um samningu frumvarpa og til að veita almenn lögfræðiálit.
    Meðan Lögrétta fjallar um lagafrumvarp er ekki unnt að afgreiða það frá Alþingi, þ.e. ljúka seinni umræðu um málið með atkvæðagreiðslu. Umfjöllun Lögréttu getur því tafið lög frá Alþingi en það er talin vel ásættanleg fórn í þágu réttaröryggis. Með orðinu „þingnefnd" er átt við eina af fastanefndum Alþingis.
15. Birting laga
    Nefnd B telur ástæðu til að hnykkja á því grundvallaratriði réttarríkisins að lög og önnur stjórnvaldsfyrirmæli hafi ekki áhrif fyrr en eftir að þau eru birt, sem jafnframt þýðir að þau geta ekki verið afturvirk.. Þá er skyldan til birtingar einnig látin ná til stjórn stjórnvaldsfyrirmæla og þjóðréttarsamninga í samræmi við gildandi lög og lagaframkvæmd. Þá er tekið fram að í lögum skuli ekki aðeins kveða á um birtingarháttu, heldur einnig um gildistöku laga.
    Tekið var mið af 8.gr. laga um birtingu og gildstöku laga nr. 15/2002 við mótun orðalags, þar sem efnisreglan kemur fram.
16. Skipan skattamála
    Nefnd B leggur, að svo stöddu, ekki til breytingar á þessu ákvæði. Tillaga nefndar B er því enn sem komið er óbreytt.
    Í 2. mgr. núverandi 78. gr. um tekjustofna sveitarfélaga er sveitarfélögum heimilað að ákveða hvort tekjustofnar séu nýttir, þ.e. hvort þau leggi á hámarksútsvar eða lægra. Segja mætti að ákvörðun um þetta sé ákvörðun um að leggja á skatt, en þó innan hámarksheimildar frá löggjafanum. Skilningurinn er sá að þetta sé heimilt og verði áfram heimilt.
    Nefndin er sammála um að þessi grein eigi heima með öðrum greinum um fjárstjórnarvald, greiðslur úr ríkissjóði o.s.frv. fremur en í mannréttindakafla.
17. Skattlagningarvald
    Í tillögu stjórnlaganefndar var aðeins lögð til smávægileg orðalagsbreyting en tillaga B nefndar gengur aðeins lengra og leitast er við að skýra heimildir t.d. sökum þess að sérstök ákvæði um náttúruauðlindir í þjóðareign og ráðstöfun þeirra er að finna í tillögum nefndar A.
    Orðalag ákvæðisins er nokkuð fornfálegt og gerir til dæmis ekki sérstaklega ráð fyrir ábyrgðarskuldbindingum ( e. financial obligations) sem ekki eru formlega lán en geta haft sömu réttaráhrif, þ.e. framtíðarskyldu til að reiða fram fé. Þá er talað um „fasteignir landsins" þar sem átt er við eignir ríkisins.
    Tillagan er lögð fram í þessu horfi að svo stöddu.
18. Frumvarp til fjárlaga
    Tillagan er samhljóða tillögu stjórnlaganefndar. Um gerð fjárlaga gilda ákvæði laga um fjárreiður ríkisins nr. 88/1997. Þar segir m.a. í 21. gr. að fyrirfram skuli leitað heimilda til greiðslna úr ríkissjóði, eftirgjafar krafna og til að gera hvers konar samninga um fjárhagslegar skuldbindingar fyrir ríkissjóð og ríkisstofnanir. Einnig er í lögunum kveðið á um gerð langtímaáætlunar um ríkisbúskapinn til næstu þriggja ára, samhliða fjárlagafrumvarpinu.
    Í þingum sumra landa eru fjárlög ekki afgreidd sem lög heldur sérstaklega sem fjárhagsáætlun ríkisins, „budget". Fjárlög gilda alla jafna aðeins til eins árs og efni þeirra er stjórnarskrárbundið. Þegar ákvörðun löggjafarvalds er tekin með lögum skv. áskilnaði stjórnarskrár er almennt litið svo á að fjárlög heyri ekki þar undir, um annað en fjárhagsmálefni ríkisins, þ.e. ekki sé unnt að skipa almennum réttindum með fjárlögum. Sú óskráða regla er talin gilda að lögum verði ekki breytt með fjárlögum. Þá eru fjárlög t.d. undanskilin ákvæðum um þjóðaratkvæðagreiðslu í Danmörku.
    Skilningur nefndar B er sá að fjármálaráðherra og fjármálaráðuneyti undirbúi fjárlagafrumvarp en komi því á framfæri við fjárlaganefnd Alþingis sem beri ábyrgð á framlagningu þess. Formaður fjárlaganefndar hafi alla jafna framsögu um frumvarpið í þinginu. Kalla má fjármálaráðherra til til að svara spurningum eða gera nánari grein fyrir fjárlagafrumvarpinu eftir því sem þingið kýs.
19. Greiðsluheimildir og fjáraukalög.
    Ákvæði er enn í vinnslu hjá nefnd B.
    Í umræðum nefndarinnar var lagt til að hnykkja verði á því að fjármálaráðherra geti innt af hendi greiðslu þótt heimild sé ekki fyrir henni í fjárlögum en leita verði hann heimildar fyrir henni í fjáraukalögum. Með öðrum orðum, slík greiðsla geti ekki verið án heimildar í hvorum tveggja lögunum.
    Ákveðið var að leita upplýsinga um hversu oft heimild fjármálaráðherra til greiðslu utan fjárlaga er nýtt og í hvaða tilvikum. Sömuleiðis hvort það væri erfitt í framkvæmd að skylda ráðherra til að leita samþykkis fjárlaganefndar fyrirfram eða a.m.k. að gera grein fyrir greiðslunni áður en hún á sér stað. Í Danmörku er framkvæmdin með þeim hætti að leita þarf samþykkis fjárlaganefndar, vilji fjármálaráðherra ráðast í útgjöld, sem er gert með þeim hætti að ráðuneytið sníðir frumvarp vegna tiltekins verkefnins. Fjárlaganefnd getur synjað frumvarpi afgreiðslu og verður því ekki af ríkisútgjöldum vegna þess. Þegar hefur verið rætt við sérfræðinga á þessu sviði og hyggst nefndin fá álit þeirra á þessari framkvæmd með einum eða öðrum hætti.
20. Upplýsingaréttur fjárlaganefndar
    Tillagan byggist á tillögu stjórnlaganefndar en með smávægilegum orðalagsbreytingum. Um er að ræða nýtt ákvæði sem lýtur að eftirlitshlutverki Alþingis og fjárlaganefndar og er ætlað að styrkja fjárstjórnarvald þingsins. Slíkt ákvæði sækir sér ekki stoð í stjórnarskrám annarra landa að öðru leyti en fjallað er um víðtækan rétt þingsins til upplýsinga frá ríkisstjórn í bæði finnsku og sænsku stjórnarskránni.
    Umræða kom fram meðal ráðsfulltrúa að aðrar þingnefndir ættu að hafa sambærileg eða sömu úrræði þ.e. að ákvæðið gilti almennt. Hins vegar var bent á slíkar óskir gætu komið frá nefndum til fjárlaganefndar. Þá er annað ákvæði sem veitir þinginu, þingnefndum svo og þingmönnum víðtækari upplýsingarétt frá ráðherrum en núverandi skipan sbr. næsta.
21. Rannsóknarnefndir
    Núgildandi stjórnarskrárákvæði gerir ráð fyrir rannsóknarnefndum skipuðum alþingismönnum. Slík nefnd hefur ekki verið skipuð síðan árið 1956. Ef nauðsyn er á að skipa rannsóknarnefnd utanþingsmanna, eru þær skipaðar með lögum þar sem heimildir og verksvið nefndar er jafnframt afmarkað nánar t.d. rannsóknarnefnd Alþingis og nefnd um Breiðavíkurmál. Í núverandi tillögum eru öll tvímæli tekin af um að nánari reglur um störf slíkra nefnda séu settar með lögum.
    Í nefndinni var m.a. rætt hversu langt Alþingi megi ganga til að veita mönnum yfirgripsmiklar rannsóknarheimildir sem hafa í för með sér valdbeitingu og mögulega íhlutun í mannréttindavernd einstaklinga. Þá var jafnframt rætt hvort afnema ætti heimildina í 39. gr. alfarið en talið var réttara að skipan rannsóknarnefnda þyrfti stjórnskipulega vernd og eðlilegra væri að lágmarksferli væri afmarkað í stjórnarskrá fyrir slíkar nefndir m.a. vegna valdheimilda þeirra.
    Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að sett verði almenn lög um opinberar rannsóknarnefndir þar sem m.a. verði kveðið nánar á um rannsóknarheimildir svo sem að heimta skýrslu af embættismönnum og einstökum mönnum.
22. Eftirlits- og stjórnskipunarnefnd
    Um er að ræða nýtt stjórnarskrárákvæði, í samræmi við tillögu stjórnlaganefndar. Stjórnlaganefnd byggði sína tillögu á niðurstöðum vinnuhóps sem skipaður var af forsætisnefnd Alþingis til að fara yfir núgildandi lagareglur um eftirlit þingsins með framkvæmdarvaldinu. Hópurinn skilaði af sér umfangsmikilli skýrslu þar sem m.a. er lagt til stofnun nefndarinnar auk þess sem fleiri tillögur til að efla þingeftirlit eru reifaðar.
    Eftirlits- og stjórnskipunarnefnd verður ein fastanefnda þingsins en gegni jafnframt stjórnskipulegu hlutverki í eftirliti með störfum ráðherra á grundvelli þess sem stjórnskipunarlög krefjast. Markmið með starfsemi nefndarinnar er að styrkja og þétta umhverfi þingeftirlits og setja eftirlit í faglegt ferli.
    Nefndin á sér hliðstæðu í Noregi, Danmörku og Svíþjóð. Í tillögu starfshópsins er m.a. vísað til þess að reynsla nágranna okkar af þróun og framkvæmd reglna og lagaákvæða um þingeftirlit sé um margt áhugaverð og eðlilegt að litið sé til þessara landa við endurskoðun á lagaumhverfinu hér á landi. Miðað er við að verkefni og störf nefndarinnar verði sambærileg við það sem er í Noregi að tillögu starfshópsins. Verkefni nefndarinnar yrðu í samræmi við það; yfirferð fundargerða ríkisráðs og álitsgjöf til þings, yfirferð skýrslu ríkisstjórnar um fyrirmæli þingsins (sem helst í hendur við nýtt ákvæði sem leggur til að ríkisstjórn gefi þinginu skýrslu). Enn fremur sjái nefndin um yfirferð gagna frá eftirlitsaðilum þings svo sem skýrslu Umboðsmanns Alþingis og skjöl frá Ríkisendurskoðun. Þá sjái nefndin um undirbúning ákvörðunar þegar þingið þarf að taka afstöðu til þess hvort reyna þurfi á stjórnskipulega ábyrgð. Nefndin geti jafnframt hafið rannsókn í stjórnsýslunni sem hún telur nauðsynlega til að sinna þingeftirliti að eigin frumkvæði, eða að ósk þriðjungs þingmanna sem tryggir ákveðin réttindi minnihlutans.
23. Hagsmunaskráing og vanhæfi þingmanna
    Nefnd B tekur undir skýringar stjórnlaganefndar og telur eðlilegt að stjórnarskrá kveði á um sérstakt hæfi þingmanna, þ.e. skyldu þeirra til að víkja sæti, hvort heldur er í þingnefnd eða í almennri meðferð, þegar mál snertir þá persónulega. Ljóst er að nánari reglur um þetta atriði verður að setja með almennum lögum, t.d. í þingskaparlögum, og er þá unnt að líta til fyrirmynda úr stjórnsýslurétti. Þá er mikilvægt að vafaatriði um hæfi þingmanna leiði ekki til óvissu um stjórnskipulegt gildi laga.
    Ákvæðið er því nýmæli og gerir jafnframt ráð fyrir að settar séu nánari reglur í lögum um sérstakt hæfi þingmanna og skyldu þeirra til að veita upplýsingar um fjárhagsleg tengsl sín og hagsmuni. Í samræmi við almennar reglur er þó gert ráð fyrir að þingmenn gæti að hæfi sínu sjálfir en Alþingi taki ákvörðun um hvort þeim beri að víkja sæti. Valkosturinn gerir ráð fyrir að tekin séu af tvímæli um að brot gegn þessum reglum geti ekki valdið stjórnskipulegu ógildi laga. Þessi regla myndi einnig gera það mjög ólíklegt að menn ættu lögvarða hagsmuni af dómsmáli byggðri á málsástæðu um vanhæfi þingmanns þótt ákvæðið sjálft útiloki ekki slíkt mál.
24. Friðhelgi þingmanna
    Nefnd B leggur ekki til miklar breytingar á ákvæði stjórnarskrár um friðhelgi þingmanna en bætt við ákvæðið að saksækja megi þingmann, ekki aðeins ef hann er staðinn að glæp, heldur einnig ef hann játar sekt sína, en hið síðarnefnda er ekki tekið fram í íslensku stjórnarskránni né tillögu stjórnlaganefndar. Sú viðbót er að sænskri fyrirmynd.
    Nefndinni þykir mikilvægt að málfrelsi þingmanna í ræðustól sé tryggt. Til álita kom hvort gera ætti kröfu um aukinn meirihluta í þinginu til að leyfa málshöfðun á hendur þingmanni fyrir ummæli á þingi, að sænskri og finnskri fyrirmynd. Í Þýskalandi er hins vegar engin friðhelgi gagnvart meiðyrðum (verleumderische Beleidigungen, „defamatory insults"). Þá var enn fremur rætt um að beiting rannsóknarheimilda gagnvart þingmönnum ætti að vera háð samþykki þingsins, til dæmis hleranir, húsleitir eða álíka, þar sem mögulegt er að saksóknari eða lögregla skipti sér af störfum löggjafarvaldsins með óeðlilegum hætti frá stjórnskipunarlegum sjónarmiðum. Í því tilviki væri friðhelgi þingmanna orðin ansi víðtæk umfram aðra borgara.
    Þá kom einnig fram að ráðherrar sem ekki eru þingmenn þyrftu enn fremur að njóta málfrelsis í ræðustól þingsins og ákvæðið þyrfti að ná til þess.
    Það sjónarmið kom fram í umræðum að óeðlilegt væri að alþingismenn gætu viðhaft meiðyrði um fólk utan þings úr ræðustól þingsins án þess að þurfa að sæta ábyrgð.
    Þá var einnig lagt til að játning þyrfti að vera skýr og ekki valdi vafa um það t.d. ef játað er fyrir aðila sem hefur það eftir viðkomandi þingmanni en sú játning dregin til baka, því sé notað orðalagið skýlaust. Sú breyting er nú gerð að skýlaust er tekið úr hornklofum sem og síðari málsliður, m.a. sökum þess að talið er mikilvægt að tjáningarfrelsi þingmanna innan þings sé að fullu tryggð.
25. Missir kjörgengis
    Tillaga nefndar B er efnislega samhljóða tillögu stjórnlaganefndar en málfar er einfaldað og fært til nútímahorfs. Þá er tekinn af allur vafi um að varamaður hans taki sæti á meðan.
    Til að halda kjörgengi þarf að hafa óflekkað mannorð, en séu menn dæmdir til a.m.k. fjögurra mánaða óskilorðsbundins fangelsis telst mannorðið flekkað, skv. skilgreiningu í 5. gr. laga nr. 24/2000 um kosningar til Alþingis. Unnt er að fá uppreist æru með umsókn til forseta Íslands. Þá fá menn sjálfkrafa uppreist æru fyrir fyrsta refsidóm að liðnum 5 árum, fari dómurinn ekki fram úr eins árs fangelsi, skv. 84. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940.
    Í finnsku stjórnarskránni er málsgrein um að þingmenn missi umboð sitt ef þeir missa kjörgengi, og er hún álíka einföld og í þeirri íslensku.
    Gert er ráð fyrir að varamaður taki sæti þingmanns sem hefur glatað kjörgengi. Þetta er ekki sagt berum orðum í núverandi stjórnarskrá en er talið leiða af eðli máls. Lagt er til að orðalag um þetta verði gert skýrt þannig að lesendur skilji strax hvað átt er við og til samræmis við önnur ákvæði t.d. í því tilviki þegar þingmenn verða ráðherrar.
    Í umræðu nefndarinnar kom fram að ákvæðið ætti minni rétt á sér í dag en áður, sérstaklega ef möguleikar til persónukjörs verða auknir. Kjósendur eigi að hafa forræði á því hverja þeir velja til þingstarfa. Á móti var nefnt að þeir sem hafa hlotið dóm og snúið við blaðinu eiga möguleika á að fá uppreist æru og yrðu kjörgengir upp frá því.
26. Þingrof
    Meginbreyting á núgildandi ákvæði er að þingrof er bundið við ósk eða tillögu þingsins sjálfs. Þingrofsheimildin er því alfarið hjá Alþingi sjálfu en ekki á hendi ráðherra. Tillagan er að mestu komin frá stjórnlaganefnd.
    Nefndin leggur hins vegar til breytingar á tímamörkum þingrofs og kosninga í kjölfar þess. Í umræðu nefndarinnar kom fram að það gæti verið ólýðræðislegt að sitjandi stjórnarmeirihluti boði til kosninga með stuttum fyrirvara. Í slíkum aðstæðum hefði stjórnarandstaða og eftir atvikum nýir flokkar og frambjóðendur takmarkaðan tíma til undirbúnings og til að kynna málstað sinn. Nefndinni þótti því rétt að setja lágmarksfrest og hámarksfrest vegna boðunar þingkosninga í kjölfar þingrofs. Hæfilegt lágmark í þessu skyni þótti vera sex vikur (42 dagar) en hámark níu vikur (63 dagar). Í öllu falli kemur nýtt Alþingi saman eigi síðar en tveimur vikum eftir kosningar, svo sem tiltekið er í öðrum ákvæðum, t.d. um stjórnarmyndun. Sitjandi ríkisstjórn situr sem starfsstjórn uns nýtt þing kemur saman og ný stjórn er mynduð í kjölfarið.
    Þá kom einnig til umræðu nefndarinnar hvort forseti gæti átt aðkomu að þingrofi sem öryggisventill ef tiltekin efnisskilyrði væru fyrir hendi. Á hinn bóginn var nefndin sammála um að þingrofsréttur ætti ekki að vera hjá forsætisráðherra eins og nú er, heldur hjá þinginu sjálfu. Óeðlilegt þykir að framkvæmdarvaldið geti rofið þing án þess að ljóst sé að vilji meirihluta þingsins standi til þess.
    Eftirfarandi viðbótartillaga var lögð fram sem yrði 2. mgr. við tillöguna:
    
    Með sama hætti getur [forseti Íslands] rofið Alþingi ef þingið er óstarfhæft.
    
    Tillagan er háð því hvaða ákvörðun verður tekin um embætti forseta Íslands og slíka hugmynd þyrfti að útfæra nánar, en hugmyndin er m.a. sú að slíkur réttur forseta skapi þrýsting á þingið til samstarfs. Ókosturinn væri á hinn bóginn sá að forseti gæti tekið upp á að misnota slíka heimild.

Skýringar frá nefnd

1. Hlutverk Alþingis er ekki skilgreint með berum orðum í núverandi stjórnarskrá, að öðru leyti en að það fari með löggjafarvaldið ásamt forseta sbr. 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins nr. 33/1944. Í tillögu stjórnlaganefndar er lagt til að hlutverk þjóðþingsins sé skilgreint í kaflanum um hlutverk og störf Alþingis, sem fyrsta grein þess kafla. Tillaga B-nefndar byggist að mestu leyti til á þeirri tillögu, og sækir jafnframt innblástur til sænsku stjórnarskrárinnar þar sem fram kemur að þing landsins sé skipað fulltrúum þjóðarinnar.
2. Núverandi stjórnarskrá er fáorð um forseta Alþingis. Í 52. gr. segir aðeins að Alþingi kjósi sér forseta sem stýrir störfum þess. Tillaga B-nefndar er sett fram í anda þess að auka veg og virðingu Alþingis og ein leið til þess sé m.a. að þingforseti njóti víðtækari stuðnings en aðeins frá stjórnarmeirihluta hverju sinni. Nefnd B telur að slíkt fyrirkomulag geti eflt Alþingi í störfum sínum og aukið samstöðu, að ekki sé ágreiningur um störf forsetans. Tillagan byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar, en núverandi tillaga gengur aðeins lengra þar sem forseti þingsins hefur samkvæmt 3. málsgrein tillögunnar ekki lengur atkvæðisrétt, en slíkt fyrirkomulag sækir fyrirmynd sína til Svíþjóðar. Enn fremur má benda á að í löndum sem byggja á engilsaxneskum hefðum er venjan sú að þingforseti segi sig frá stjórnmálum og sinni aðeins hlutverki sínu við rekstur þingsins. Hér er þó ekki gengið svo langt, en engu að síður er markmiðið að friður skapist um störf forseta þingsins þjóðinni til heilla.
   Til hliðsjónar má nefna að 1. gr. laga um þingsköp Alþingis nr. 55/1991 hljóðar svo: Þegar Alþingi kemur saman við þingsetningu að loknum alþingiskosningum skal sá þingmaður, sem hefur lengsta þingsetu að baki, stjórna fundinum þangað til forseti þingsins er kosinn og standa fyrir kosningu hans. Hafi tveir þingmenn eða fleiri setið jafnlengi á þingi skal sá teljast aldursforseti sem eldri er.
   Ef svo fer að ekki næst að kjósa með auknum meirihluta myndi starfsaldursforseti stýra störfum Alþingis. Ef sett yrði einhvers konar viðlagaákvæði þar sem hægt væri að fara framhjá meginreglunni er hætt á að það yrði venjan.
3. Í núverandi stjórnarskrá er ekkert minnst á nefndir þingsins og má telja það óheppilegt fyrirkomulag.
   Tillagan byggist á hugmyndum B-nefndarinnar um að sterkari þingnefndir séu mikilvæg leið til þess að styrkja þingið gagnvart framkvæmdarvaldinu. M.a. hafa komið fram hugmyndir um að ráðherrar geti ekki flutt mál á Alþingi, heldur ætti að færa það hlutverk til fastanefnda þingsins. Aukið vægi þingnefnda væri leið til þess að draga úr ríkisstjórnarræði og færa löggjafarvaldið og frumkvæði að lagasetningu í auknum mæli til þingsins.
   Ætlun nefndarinnar er að styrkja stefnumótun á vegum þingnefnda án þess að tvöfalda þann hóp sérfræðinga sem kemur að undirbúningi þingmála hjá stjórnsýslu og þingi.
4. Tillaga B-nefndar, sem byggist að hluta til á tillögum stjórnlaganefndar, gerir ráð fyrir að mál séu undirbúin í þingnefndum og að formenn nefnda mæli fyrir þeim. Ráðherrar leggi þannig ekki fram frumvörp, heldur komi þeim á framfæri við þingnefndir sem hengur saman við tillögu hér á eftir, að ráðherrar víki af þingi og séu því ekki alþingismenn samhliða ráðherrastörfum.
   Fram komu athugasemdir um að ekki ætti að veita sumum nefndum þingsins stjórnskipunarstöðu umfram aðrar nefndir, sbr. upptalningu ákvæðisins. Sleppa ætti þeirri upptalningu m.a. þar sem það kynni að vera að nefndarskipulag Alþingis yrði breytt en þá yrðu hendur þingsins bundnar. Ekki var tekin afstaða til athugasemdarinnar að svo stöddu og er upptalning nefndanna innan hornklofa. Hins vegar eru allar þessar nefndir orðaðar í öðrum ákvæðum í væntanlegri stjórnarskrá, þar sem þær hafa stjórnskipulegt hlutverk, sem aðrar nefndir hafa ekki.
   Tillaga nefndar B um frumkvæðisrétt gerir ráð fyrir að alþingismenn einir hafi rétt til að flytja frumvörp til laga, tillögur til þingsályktana og önnur mál. Þessi tillaga er í samhengi við hugmyndir um aukið vægi þingnefnda og að ráðherrar sitji ekki á þingi, í þeim tilgangi að skilja betur á milli löggjafar- og framkvæmdarvalds og auka vægi þingsins. Tillagan er samhljóða dæmi B frá stjórnlaganefnd, 66. grein um frumkvæðisrétt, nema hvað bætt er við orðinu „einir" til að hnykkja á því að ráðherrar flytji ekki mál á þingi heldur komi þeim á framfæri við þingnefndir.
5. Tillagan byggist á hugmyndum þjóðfundar sem og umræðum á fundum nefndar B sem leið til þess að styrkja þingið og skilja að löggjafar- og framkvæmdarvald. Það er hugmynd nefndarinnar að opnað sé frekar fyrir það að ráðherrar komi ekki úr hópi þingmanna.
   Í þeim tilvikum er ráðherrar koma úr hópi þingmanna víkja þeir úr þingsæti meðan þeir gegna embætti sínu styrkist bæði ríkisstjórnin og þingið. Ráðherrar geta þá helgað sig verkefnum framkvæmdarvaldsins. Varamenn taka sæti ráðherra á þingi á meðan þeir gegna embætti sínu. Slíkt fyrirkomulag er m.a. í Noregi og í Svíþjóð.
   Tillagan byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar en réttur ráðherra til að mæla fyrir frumvörpum er afnuminn. Hins vegar svara þeir fyrirspurnum og taka þátt í umræðum eftir sem áður eftir því sem þeir eru kallaðir til.
6. Tillagan byggist á tillögu stjórnlaganefndar en með smávægilegum orðalagsbreytingum. Um er að ræða nýtt ákvæði sem lýtur að eftirlitshlutverki Alþingis og fjárlaganefndar og er ætlað að styrkja fjárstjórnarvald þingsins. Slíkt ákvæði sækir sér ekki stoð í stjórnarskrám annarra landa að öðru leyti en fjallað er um víðtækan rétt þingsins til upplýsinga frá ríkisstjórn í bæði finnsku og sænsku stjórnarskránni.
   Umræða kom fram meðal ráðsfulltrúa að aðrar þingnefndir ættu að hafa sambærileg eða sömu úrræði þ.e. að ákvæðið gilti almennt. Hins vegar var bent á slíkar óskir gætu komið frá nefndum til fjárlaganefndar. Þá er annað ákvæði sem veitir þinginu, þingnefndum svo og þingmönnum víðtækari upplýsingarétt frá ráðherrum en núverandi skipan sbr. næsta.
7. Tillaga nefndarinnar byggist á því að Alþingi eigi víðtækan rétt á upplýsingum um störf framkvæmdarvaldsins, en það er stór þáttur í eftirlitshlutverki þingsins gagnvart því. Framkvæmdarvaldinu beri því skylda til að afhenda þinginu ýmiss konar upplýsingar sem tengjast m.a. meðferð opinbers fjár og eftirfylgni laga og þingsályktana. Tillagan byggist að mestu leyti á tillögu stjórnlaganefndar en nýmæli er í ákvæðinu um að mælt sé fyrir um upplýsingaskyldu ráðherra gagnvart þinginu sem er ekki að finna í núverandi 54. gr. Þá er enn fremur tekið út orðalagið að rétturinn taki til „opinbers málefnis" en hætt er við því að það þrengi rétt þingmanna. Þá byggist tillaga nefndarinnar að hluta til á tillögum vinnuhóps á vegum forsætisnefndar Alþingis, sem lagði fram umfangsmikla skýrslu árið 2009 sem ber heitið, Eftirlit Alþingis með framkvæmdarvaldinu, m.a. um ýmsar breytingar á stjórnarskrá eða lagaákvæðum um störf Alþingis.
   Þá er eðlilegt að upplýsingaskylda ráðherra sé skráð í stjórnarskrá, enda er reglan mikilvæg lýðræðinu og eðlilegri kröfu að starfsemi stjórnvalda sé opin og gegnsæ.
   Í ákvæðinu er enn fremur nýmæli um að þingnefndir hafi jafnan rétt á við þingið sjálft, þ.e. meirihluta þess, til að óska slíkra upplýsinga. Réttur þingmanna er þrengri og skal ákveðinn í lögum, enda geta upplýsingar varðað mikilvæga almannahagsmuni eða um þær gilt trúnaður t.d. í ljósi persónuverndar. Taka verður tillit til þessara þátta þegar fjallað er um upplýsingaréttinn.
   Þá kom til umræðu nefndarinnar hvort að bæta ætti inn í ákvæðið sannleiksskyldu auk upplýsingarskyldunnar.
   Sambærilega tillhögun má finna í finnsku stjórnarskránni og þeirri sænsku.
8. Nýtt ákvæði er skyldar ríkisstjórn til að gera skipulega grein fyrir því hvernig hún hefur staðið að störfum sínum og framkvæmt ályktanir þingsins. Í umræðum nefndarinnar kom fram að slíkt fyrirkomulag geri þinginu betur kleift að sinna eftirlits- og rannsóknarhlutverki sínu gagnvart framkvæmdarvaldinu og slík skylda auki aðhald með framkvæmdarvaldsinu.
   Hér er jafnframt lagt til að ráðherra hafi rétt til að gera grein fyrir málefni sem undir hann heyrir með skýrslu, þ.e. ákveðinn frumkvæðisrétt, og byggist því tillagan að meginstefnu til á tillögu stjórnlaganefndar.
   Finna má áþekk ákvæði í finnsku stjórnarskránni.
9. Tillaga nefndar B, sem byggð er á því að ákvæði um að hæfni og málefnaleg sjónarmið ráði við embættisveitingar, spornar við því að framkvæmdarvaldið ráði sér handgengið fólk að geðþótta í embætti innan stjórnsýslu. Litlar breytingar eru gerðar á tillögu stjórnlaganefndar aðrar en að í stað þess að málsgreinin um hæfni og málefnaleg sjónarmið sé númer þrjú er hún númer tvö.
   Nú er gefinn möguleiki á því að skipa erlenda menn í embætti með lögum sem er mikil breyting frá fortakslausu ákvæði í núgildandi stjórnarskrá.
   Sambærileg ákvæði er að finna í bæði finnsku og sænsku stjórnarskránni.
10. Lagt er til að ákvæði sem nú stendur í 44. gr. stjórnarskrárinnar verði gert mun ítarlegra. Einnig er lýst reglum sem gilda um meðferð þingályktana sem þurfa að meginstefnu aðeins tvær umræður enda ekki um lagasetningu að ræða. Þá gilda sérreglur um vantrausttillögur og ákvarðanir um skipun rannsóknarnefnda. Í tillögu stjórnlaganefndar er lagt til að heimildir til fullgildingar þjóðréttarsamninga sem kalla á breytingu á lögum eða eru af öðrum ástæðum mikilvægir séu ræddir við þrjár umræður á Alþingi. Samkvæmt tillögum frá nefnd A er lagt til að mannréttindasamningar skuli fá sjálfkrafa gildi sem landslög (sbr. tillögur nefndar A). Sökum þessa er nauðsynlegt sé að heimildir til fullgildingar fái sömu þinglegu meðferð og lagafrumvörp þar sem þjóðréttarsamningar fá samkvæmt þessu sjálfkrafa gildi sem landslög. Ákvæðið er í hornklofum þar sem ekki hefur verið tekin afstaða til gildis þjóðréttarsamninga að landslögum í nefnd C.
    Minnst er á fleiri tegundir þingmála í stjórnarskránni, t.d. skýrslur ráðherra og árlega skýrslu ríkisstjórnar. Rætt var hvort taka þyrfti fram að slík mál væru rædd við eina umræðu, eða hvort nóg væri að þingið útfærði það sjálft í þingsköpum.
    Í 4. mgr. kemur fram mikilvægt nýmæli sem byggir á tillögu stjórnlaganefndar. Það felur í sér að þótt meðferð þingmáls sé ekki lokið við lok löggjafarþings verði unnt að halda meðferð þess áfram á næsta löggjafarþingi frá því stigi sem það er þá statt í málsmeðferð. Í dag falla þingmál niður við hvert löggjafarþing sem má telja óheppilegt fyrirkomulag, og leiðir til þess að mál þarf að endurflytja við upphaf hvers löggjafarþings, en tillagan girðir fyrir það óhagræði. Hins vegar er tekið skýrt fram að þingmál sem ekki er lokið við lok kjörtímabils falla niður við það tímamark.
    Ekki er talin ástæða til að breyta ákvæðum um meðferð þingmála að öðru leyti, ef frá eru taldar smávægilegar orðalagsbreytingar.
11. Meginbreyting á núgildandi ákvæði er að þingrof er bundið við ósk eða tillögu þingsins sjálfs. Þingrofsheimildin er því alfarið hjá Alþingi sjálfu en ekki á hendi ráðherra. Tillagan er að mestu komin frá stjórnlaganefnd.
    Nefndin leggur hins vegar til breytingar á tímamörkum þingrofs og kosninga í kjölfar þess. Í umræðu nefndarinnar kom fram að það gæti verið ólýðræðislegt að sitjandi stjórnarmeirihluti boði til kosninga með stuttum fyrirvara. Í slíkum aðstæðum hefði stjórnarandstaða og eftir atvikum nýir flokkar og frambjóðendur takmarkaðan tíma til undirbúnings og til að kynna málstað sinn. Nefndinni þótti því rétt að setja lágmarksfrest og hámarksfrest vegna boðunar þingkosninga í kjölfar þingrofs. Hæfilegt lágmark í þessu skyni þótti vera sex vikur (42 dagar) en hámark níu vikur (63 dagar). Í öllu falli kemur nýtt Alþingi saman eigi síðar en tveimur vikum eftir kosningar, svo sem tiltekið er í öðrum ákvæðum t.d. um stjórnarmyndun, (70 dögum). Sitjandi ríkisstjórn situr sem starfsstjórn uns nýtt þing kemur saman og ný stjórn er mynduð í kjölfarið.
    Þá kom einnig til umræðu nefndarinnar hvort forseti gæti átt aðkomu að þingrofi sem öryggisventill ef tiltekin efnisskilyrði væru fyrir hendi. Á hinn bóginn var nefndin sammála um að þingrofsréttur ætti ekki að vera hjá forsætisráðherra eins og nú er, heldur hjá þinginu sjálfu. Óeðlilegt þykir að framkvæmdarvaldið geti rofið þing án þess að ljóst sé að vilji meirihluta þingsins standi til þess.
    Eftirfarandi viðbótartillaga var lögð fram sem yrði 2. mgr. við tillöguna:
    Með sama hætti getur [forseti Íslands] rofið Alþingi ef þingið er óstarfhæft.
    Tillagan er háð því hvaða ákvörðun verður tekin um embætti forseta Íslands og slíka hugmynd þyrfti að útfæra nánar, en hugmyndin er m.a. sú að slíkur réttur forseta skapi þrýsting á þingið til samstarfs. Ókosturinn væri á hinn bóginn sá að forseti gæti tekið upp á að misnota slíka heimild.
12. Um er að ræða nýtt stjórnarskrárákvæði, í samræmi við tillögu stjórnlaganefndar. Stjórnlaganefnd byggði sína tillögu á niðurstöðum vinnhóps sem skipaður var af forsætisnefnd Alþingis til að fara yfir núgildandi lagareglur um eftirlit þingsins með framkvæmdarvaldinu. Hópurinn skilaði af sér umfangsmikilli skýrslu þar sem m.a. er lagt til stofnun nefndarinnar auk þess sem fleiri tillögur til að efla þingeftirlit eru reifðar.
    Eftirlits- og stjórnskipunarnefnd verður ein fastanefnda þingsins en gegni jafnframt stjórnskipulegu hlutverki í eftirliti með störfum ráðherra á grundvelli þess sem stjórnskipunarlög krefjast. Markmið með starfsemi nefndarinnar er að styrkja og þétta umhverfi þingeftirlits og setja eftirlit í faglegt ferli.
    Nefndin á sér hliðstæðu í Noregi, Danmörku og Svíþjóð. Í tilögu starfshópsins er m.a. vísað til þess að reynsla nágranna okkar af þróun og framkvæmd reglna og lagaákvæða um þingeftirlit sé um margt áhugaverð og eðlilegt að litið sé til þessara landa við endurskoðun á lagaumhverfinu hér á landi. Miðað er við að verkefni og störf nefndarinnar verði sambærileg við það sem er í Noregi að tillögu starfshópsins. Verkefni nefndarinnar yrðu í samræmi við það; yfirferð fundargerða ríkissráðs og álitsgjöf til þings, yfirferð skýrslu ríkisstjórnar um fyrirmæli þingsins (sem helst í hendur við nýtt ákvæði sem leggur til að ríkisstjórn gefi þinginu skýrslu). Ennfremur sjái nefndin um yfirferð gagna frá eftirlitsaðilum þings svo sem skýrslu Umboðsmanns Alþingis og skjöl frá ríkisendurskoðun. Þá sjái nefndin um undirbúning ákvörðunar þegar þingið þarf að taka afstöðu til þess hvort reyna þurfi á stjórnskipulega ábyrgð. Nefndin geti jafnframt hafið rannsókn í stjórnsýslunni sem hún telur nauðsynlega til að sinna þingeftirliti að eigin frumkvæði , eða að ósk þriðjungs þingmanna sem tryggir ákveðin réttindi minnihlutans.
13. Núgildandi stjórnarskrárákvæði gerir ráð fyrir rannsóknarnefndir skipuðum Alþingsmönnum. Slík nefnd hefur ekki verið skipuð síðan árið 1956. Ef nauðsyn er á að skipa rannsóknarnefnd utanþingsmanna, eru þær skipaðar með lögum þar sem heimildir og verksvið nefndar er jafnframt afmarkað nánar t.d. Rannsóknarnefnd Alþingis og nefnd um Breiðavíkurmál. Í núverandi tillögum eru öll tvímæli tekin af um að nánari reglur um störf slíkra nefnda séu settar með lögum.
    Í nefndinni var m.a. rætt hversu langt Alþingi megi ganga til að veita mönnum yfirgripsmiklar rannsóknarheimildir sem hafa í för með sér valdbeitingu og mögulega íhlutun í mannréttindavernd einstaklinga. Þá var jafnframt rætt hvort að afnema ætti heimildina í 39. gr. alfarið en talið var réttara að skipan rannsóknarnefnda þyrfti stjórnskipulega vernd og eðlilegra væri að lágmarksferli væri afmarkað í stjórnarskrá fyrir slíkar nefndir m.a. vegna valdheimilda þeirra.
    Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að sett verði almenn lög um opinberar rannsóknarnefndir þar sem m.a. verði kveðið nánar á um rannsóknarheimildir svo sem að heimta skýrslu af embættismönnum og einstökum mönnum.
14. Tillaga nefndar byggir að mestu á tillögu stjórnlaganefndar, dæmi B. Talið er að heppilegt sé jafnframt að skipunartími ríkisendurskoðanda séu fimm ár, líkt og umboðsmanns. Til að tryggja festu í fjárstjórnarvaldi ríkisins og sem þáttur í eftirlitsvaldi Alþingis er lagt til að samhliða frumvarpi til fjárlaga sé lagður fyrir þingið endurskoðaður ríkisreikningur síðasta árs. Alþingi fer með fjárstjórnarvaldið en fjárlög hafa séreðli og eru fremur fjárhagsáætlun ríkisins heldur en almenn löggjöf.
15. Nefnd B tekur undir skýringar stjórnlaganefndar og telur eðlilegt að stjórnarskrá kveði á um sérstakt hæfi þingmanna, þ.e. skyldu þeirra til að víkja sæti, hvort heldur er í þingnefnd eða í almennri meðferð, þegar mál snertir þá persónulega. Ljóst er að nánari reglur um þetta atriði verður að setja með almennum lögum, t.d. í þingskaparlögum, og er þá unnt að líta til fyrirmynda úr stjórnsýslurétti. Þá er mikilvægt að vafaatriði um hæfi þingmanna leiði ekki til óvissu um stjórnskipulegt gildi laga.
    Ákvæðið er því nýmæli og gerir jafnframt ráð fyrir að að settar séu nánari reglur í lögum um sérstakt hæfi þingmanna og skyldu þeirra til að veita upplýsingar um fjárhagsleg tengsl sín og hagsmuni. Í samræmi við almennar reglur er þó gert ráð fyrir að þingmenn gæti að hæfi sínu sjálfir en Alþingi taki ákvörðun um hvort þeim beri að víkja sæti. Valkosturinn gerir ráð fyrir að tekin séu af tvímæli um að brot gegn þessum reglum geti ekki valdið stjórnskipulegu ógildi laga. Þessi regla myndi einnig gera það mjög ólíklegt að menn ættu lögvarða hagsmuni af dómsmáli byggðri á málsástæðu um vanhæfi þingmanns þótt ákvæðið sjálft útiloki ekki slíkt mál.
16. Í tillögum stjórnlaganefndar er ekki vikið að almennu hæfi ráðherra en rétt þykir nefndinni að bæta við slíku ákvæði um ráðherra sem komi inn í kaflann um ríkisstjórn, ráðherra og framkvæmdarvald. Talið er að á meðan ráðherra gegnir embætti skuli hann ekki sinna öðrum ýmsum störfum sem geta ollið hagsmunaárekstrum. Hins vegar gilda sérstakar hæfisreglur stjórnsýslulaga engu að síður um ákvarðanir ráðherra innan stjórnsýslunnar, sem endranær.
    Nefnd B leggur því til nýmæli þess efnis að ráðherrum verði óheimilt að hafa með höndum nokkur störf í þágu opinberra stofnana eða einkafyrirtækja (sbr. orðalag úr lögum um Umboðsmann Alþingis), launuð sem ólaunuð, né heldur launuð störf fyrir aðra, t.d. félagasamtök. Ráðherrum verður þó heimilt að hafa með höndum ólaunuð störf fyrir félagasamtök.
    Sambærileg ákvæði má finna í þýsku og finnsku stjórnarskránni bæði hvað varðar hagsmunaárekstra og bann við að ráðherrar sinni störfum öðrum en tengdum embættinu.
    Nefnt var í umræðu í nefndinni að ákvæði um launuð og ólaunuð störf ráðherra ættu hugsanlega að gilda með sama hætti um alþingismenn.
    Sömu reglur gilda hvað varðar hagsmunaskráningu ráðherra og þingmanna og vísast því í skýringu þar.
17. Nefnd B leggur til smávægilega breytingu á orðalagi til samræmis við þá stefnu Stjórnlagaráðs að nota framsöguhátt og beina ræðu („vinnur" í stað „skal vinna"). Athuga mætti að setja sömu kröfu á ráðherra. Slík grein ætti þá heima í kafla um framkvæmdarvald, ráðherra og ríkisstjórn.
    Varðandi síðari málslið ákvæðisins er vert að benda á að samkvæmt þingskaparlögum er það kjörbréfanefnd þingsins sjálfs, skipuð níu þingmönnum, sem prófar kosningu og kjörbréf þingmanna og úrskurðar hvort kosning þeirra sé gild. Samkvæmt tillögu C-nefndar er það dómstóla að skera úr um lögmæti almennra kosninga, þar á meðal um kosningu og kjörbréf einstakra þingmanna.
    Fallist var á að taka orðið „drengskaparheit" út og setja í stað þess orðið „eiður". Fram komu sjónarmið að orðið væri full karllægt. Orðið „eiður" er talið ákveðnara en „heit" og vera viðeigandi í þessu samhengi. Nefndin telur ekki ástæðu til að ætla að það sé fremur tengt sérstökum trúarbrögðum en orðið „heit" og gerir „eið" að tillögu sinni. Gæta þarf samræmis við ákvæði um eiðstaf forseta og ráðherra.
    Skilgreining slenskrar orðabókar á „eiður" er eftirfarandi:
    eiður: hátíðleg yfirlýsing sem maður gefur og vísar um leið til e-s sem honum er dýrmætt, t.d. guðs síns eða drengskapar síns, svardagi
    Vakin er athygli á því að samkvæmt dómi Mannréttindadómstóls Evrópu er óheimilt að ætlast til þess að maður velji hvort hann sverji eið með tengingu við trú eða án þess. Einn eiðstafur verður að gilda um alla.
18. Nefnd B leggur til smávægilegar breytingar á orðalagi í átt að nútímamálfari.
    Orðalagið „reglur frá kjósendum sínum" breytist í „fyrirmæli frá öðrum". Bent var á að kjósendur hafi ekki neinar reglur og því orðalagið ekki við hæfi. Þá eiga alþingismenn ekki að vera bundnir af neinum fyrirmælum og ekki þörf á að tiltaka kjósendur sérstaklega sem hóp í því sambandi.
19. Nefnd B leggur ekki til miklar breytingar á ákvæði stjórnarskrár um friðhelgi þingmanna en bætt við ákvæðið að saksækja megi þingmann, ekki aðeins ef hann er staðinn að glæp, heldur einnig ef hann játar sekt sína, en hið síðarnefnda er ekki tekið fram í íslensku stjórnarskránni né tillögu stjórnlaganefndar. Sú viðbót er að sænskri fyrirmynd.
    Nefndinni þykir mikilvægt að málfrelsi þingmanna í ræðustól sé tryggt. Til álita kom hvort gera ætti kröfu um aukinn meirihluta í þinginu til að leyfa málshöfðun á hendur þingmanni fyrir ummæli á þingi, að sænskri og finnskri fyrirmynd. Í Þýskalandi er hins vegar engin friðhelgi gagnvart meiðyrðum (verleumderische Beleidigungen, „defamatory insults"). Þá var enn fremur rætt um að beiting rannsóknarheimilda gagnvart þingmönnum ætti að vera háð samþykki þingsins, til dæmis hleranir, húsleitir eða álíka, þar sem mögulegt er að saksóknari eða lögregla skipti sér af störfum löggjafarvaldsins með óeðlilegum hætti frá stjórnskipunarlegum sjónarmiðum. Í því tilviki væri friðhelgi þingmanna orðin ansi víðtæk umfram aðra borgara.
    Þá kom einnig fram að ráðherrar sem ekki eru þingmenn þyrftu enn fremur að njóta málfrelsis í ræðustól þingsins og ákvæðið þyrfti að ná til þess.
    Það sjónarmið kom fram í umræðum að óeðlilegt væri að alþingismenn gætu viðhaft meiðyrði um fólk utan þings úr ræðustól þingsins án þess að þurfa að sæta ábyrgð.
    Þá var einnig lagt til að játning þyrfti að vera skýr og ekki valdi vafa um það t.d. ef játað er fyrir aðila sem hefur það eftir viðkomandi þingmanni en sú játning dregin til baka, því sé notað orðalagið skýlaust. Sú breyting er nú gerð að skýlaust er tekið úr hornklofum sem og síðari málsliður, m.a. sökum þess að talið er mikilvægt að tjáningarfrelsi þingmanna innan þings sé að fullu tryggð.
20. Tillaga nefndar B er efnislega samhljóða tillögu stjórnlaganefndar en málfar er einfaldað og fært til nútímahorfs. Þá er tekinn af allur vafi um að varamaður hans taki sæti á meðan.
    Til að halda kjörgengi þarf að hafa óflekkað mannorð, en séu menn dæmdir til a.m.k. fjögurra mánaða óskilorðsbundins fangelsis telst mannorðið flekkað, skv. skilgreiningu í 5. gr. laga nr. 24/2000 um kosningar til Alþingis. Unnt er að fá uppreist æru með umsókn til forseta Íslands. Þá fá menn sjálfkrafa uppreist æru fyrir fyrsta refsidóm að liðnum 5 árum, fari dómurinn ekki fram úr eins árs fangelsi, skv. 84. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940.
    Í finnsku stjórnarskránni er málsgrein um að þingmenn missi umboð sitt ef þeir missa kjörgengi, og er hún álíka einföld og í þeirri íslensku.
    Gert er ráð fyrir að varamaður taki sæti þingmanns sem hefur glatað kjörgengi. Þetta er ekki sagt berum orðum í núverandi stjórnarskrá en er talið leiða af eðli máls. Lagt er til að orðalag um þetta verði gert skýrt þannig að lesendur skilji strax hvað átt er við og til samræmis við önnur ákvæði t.d. í því tilviki þegar þingmenn verða ráðherrar.
    Í umræðu nefndarinnar kom fram að ákvæðið ætti minni rétt á sér í dag en áður, sérstaklega ef möguleikar til persónukjörs verða auknir. Kjósendur eigi að hafa forræði á því hverja þeir velja til þingstarfa. Á móti var nefnt að þeir sem hafa hlotið dóm og snúið við blaðinu eiga möguleika á að fá uppreist æru og yrðu kjörgengir upp frá því.
21. Tillaga nefndar B er samhljóða tillögu stjórnlaganefndar og núverandi stjórnarskrá.
    Rætt var í nefndinni hvort orðið „öryggi" ætti að vera inni í þessari grein, hugsanlega í staðinn fyrir „frið".
22. Tillaga nefndar B byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar í dæmi A. Nokkrar orðalagsbreytingar eru þó lagðar til.
    Varðandi samkomudag Alþingis eftir kosningar þarf að gæta samræmis við ákvæði greinar um þingrof en í báðum tilvikum er lagt til grundvallar að Alþingi komi saman tveimur vikum eftir kosningar.
    Umræða var í nefndinni um hvort þörf væri á 2. mgr. tillögu nefndarinnar; nóg væri að ákveða samkomudag og starfstíma í þingskaparlögum. Á móti var nefnt að meirihluti þings gæti beitt minnihluta ofríki með breytingum á starfsfyrirkomulagi Alþingis nema ákvæði stjórnarskrár um málið væru nokkuð haldgóð. Eftir yfirferð ráðsins þann 26. maí 2011 var niðurstaða nefndarinnar að 2. mgr. falli brott en í stað þess var 3. mgr., nú 2. mgr., löguð til samræmis það. Tillaga nefndar B er því líkari dæmi B hjá stjórnlaganefnd, og talið eðlilegt að mæla nánar fyrir um starfstíma þingsins í lögum. Þingið hafi sjálfdæmi í þeim efnum.
23. Tillaga nefndar B byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar.
    Talið var betra að Alþingi sjálft geti ákveðið annan fundarstað við sérstakar kringumstæður.
24. Tillaga nefndar B byggist á tillögu stjórnlaganefndar en með breyttu orðalagi.
    Nefndin leggur til að tekin verði út fyrsta málsgrein þess efnis að Alþingi starfi í einni málstofu. Slíkt er söguleg arfleifð og er óþarfi að geta um í stjórnarskrá. Auk þess sé ekkert í nýrri stjórnarskrá sem muni gefa til kynna að svo sé.
    Í nefndinni og ráðinu var rætt við hvaða kringumstæður gæti komið til þess að þingfundi sé lokað. Lögð var áhersla á að vegna kröfu um gegnsæi í vinnubrögðum væri afar mikilvægt að þingfundi sé aðeins lokað í ítrustu undantekningartilvikum, enda er réttur almennings til að fylgjast með störfum þingsins meðal grundvallaratriða í lýðræðissamfélagi. Ákveðið var að taka út 2. mgr. sem var lögð fram til kynningar innan hornklofa enda hefur þingfundum Alþingis ekki verið lokað í áratugi og ekki talin fyrir hendi slík knýjandi þörf sem réttlætt geti inngrip í opna og lýðræðislega stjórnarhætti.
25. Ákvæði óbreytt.
    Til greina kemur að lykilatriði þingskaparlaga njóti sérverndar, annaðhvort beint í stjórnarskrá eða með ákvæðum um aukinn meirihluta þings þurfi til að samþykkja breytingar. Sú hætta er annars fyrir hendi að meirihluti þings geti beitt minnihluta ýmsu ofríki með breytingum á þingsköpum.
    Fram kom í umræðu að þingsköp njóti sérstöðu sem lög og ættu t.d. ekki að vera undirsett synjunarvaldi forseta eða unnt að skjóta þeim til þjóðaratkvæðis.
    Þá var jafnframt nefnt að sameina ætti ákvæði þeirri næstu á undan um eina málstofu og opna þingfundi.
26. Tillaga nefndar B felur í sér orðalagsbreytingu til nútímahorfs og breytingu frá neikvæðu orðalagi í jákvætt.
27. Nefnd B leggur til breytingar á ákvæðinu, í formi valkosta, frá því að það var lagt fram til kynningar á síðasta ráðsfundi, 26. maí. Annars vegar er lögð fram sambærileg tillaga við 10 ár, sem miðar aðeins við forsætisráðherra og hámarkssetu hans við 12 ár, sbr. valkost II. Hins vegar er lögð fram efnisleg tillaga um að enginn geti gegnt ráðherraembætti lengur en 8 ár, en í tilviki forsætisráðherra megi lengja setutíma í 12 ár.
    Um þetta eru hvorki ákvæði í núverandi stjórnarskrá né gerir stjórnlaganefnd tillögu um að takmarka setutíma ráðherra. Eldri tillaga B-nefndar var málamiðlun milli 8 og 12 ára. Skynsamlegt þótti að skipt yrði um forsætisráðherra á miðju þriðja kjörtímabili þannig að nýr ráðherra hefði tíma til að setja sig inn í starfið áður en til kosninga kemur, vitaskuld að því gefnu að hann/hún njóti trausts meirihluta þingsins. Það þýðir jafnframt að meirihluti þings þarf að hafa þetta í huga áður en hann kýs forsætisráðherra til þriðja kjörtímabils. Á það var bent að einfaldara væri að miða við kjörtímabil.
    Þau sjónarmið komu fram að endurnýjun stjórnmálamanna geti verið of hröð fremur en hitt, þ.e. að reynsla verði ónóg. Ekki var almennur vilji fyrir því í nefnd B að takmarka setutíma alþingismanna, með tilliti til þess að möguleikar á persónukjöri verði auknir. Rökin fyrir hámarkstíma eru einkum þau að ákveðin valdþreyta geri vart við sig með tímanum. Valdamenn staðni í embættum og hvatar til nýjunga og endurnýjunar slævist. Þá verður endurnýjun til þess að dreifa valdi, ábyrgð, kunnáttu og reynslu.
    Ákvæði þetta þarfnast frekari útfærslu en nefnt hefur verið í mót þessu að lýðræði sé nægileg takmörkun.
    Á síðasta ráðsfundi var lögð fram eftirfarandi tillaga um setutíma ráðherra; „Enginn getur gegnt sama ráðherraembætti lengur en 8 ár samfleytt. Enginn getur gegnt ráðherraembætti lengur en í 12 ár samtals." Þessi tillaga nær til allra ráðherra, en heimilar þeim að sitja samtals í 12 ár og geta þá gegnt fleiri en einu embætti ráðherra en ekki lengur en þann tíma.
    Þá var rætt um að takmarka ætti enn fremur setutíma þingmanna en það naut ekki meirihluta nefndarmanna.
28. Eldri tillaga nefndar B var svohljóðandi: „Þegar skipa skal forsætisráðherra leggur forseti Alþingis fram tillögu eftir samráð við þingflokka og alþingismenn. Þingið greiðir atkvæði um tillöguna innan fjögurra virkra daga.
    Verði tillagan ekki samþykkt leggur þingforseti fram tillögu að nýju og atkvæðagreiðsla er endurtekin skv. 1. mgr. Hafi tillögum þingforseta verið hafnað fjórum sinnum rýfur hann þing og boðar til alþingiskosninga.
    Þegar Alþingi hefur samþykkt tillögu um forsætisráðherra ákveður [hann/hún] skipan ráðuneyta og tölu ráðherra og skiptir störfum með þeim. Þá tilnefnir [hann/hún] ríkisstjórn sína og tilkynnir hana forseta Alþingis svo fljótt sem verða má.
    Þingforseti skipar forsætisráðherra fyrir hönd Alþingis og veitir [honum/henni] lausn. Forsætisráðherra skipar aðra ráðherra og veitir þeim lausn."
    Tillagan er byggð á sænskri fyrirmynd, þar sem stjórnarmyndun fer fram í þinginu undir stjórn þingforseta. Með því móti verður stjórnarmyndunarferlið óháð persónulegu mati eða geðþótta þjóðhöfðingja. Á hinn bóginn kemst þjóðhöfðingi hjá því að flækjast í viðkvæma pólitík að óþörfu. Aðra svipaða fyrirmynd má finna í Þýskalandi, en þar er það þingkjörinn forseti landsins sem gerir tillögu um kanslara til sambandsþingsins. Þá var fólgið í fyrri tillögu nefndarinnar að þingforseta yrði falið að gera tillögu um forsætisráðherra eftir samráð við þingflokka og alþingismenn (sem kunna að standa utan flokka). Reynt skyldi fjórum sinnum að ná fram meirihlutastuðningi við tillögur hans um forsætisráðherra en ella yrði kosið til þings að nýju. Verður að ætla að sú tilhögun skapi sterkan hvata fyrir þingið að koma sér saman um forsætisráðherra.
    Í núverandi tillögu er bryddað upp á þeim möguleika að forseti Íslands skipi forsætisráðherra í embætti, en forsætisráðherra skipi aðra ráðherra og veiti þeim lausn. Þegar forsætisráðherra hefur verið kosinn ákveður hann skipan ráðuneyta og fjölda ráðherra og skiptir störfum með þeim. Hann tilnefnir ríkisstjórn sína og tilkynnir forseta Alþingis um hana, en núverandi tillaga gengur út frá því að Alþingi þurfi að samþykkja ríkisstjórn sbr. 2. mgr. Samkvæmt eldri tillögu nefndarinnar var það forseti þingsins sem skyldi skipa forsætisráðherra og veita honum lausn, en forsætisráðherra skipar aðra ráðherra og veitir þeim lausn. Hugmyndin var sú að forsætisráðherra beri með skýrum hætti pólitíska ábyrgð á öðrum ráðherrum og því gengur núverandi tillaga út frá því. Engin skylda er til þess að forsætisráðherra eða aðrir ráðherrar komi úr hópi þingmanna, heldur er opið fyrir að þeir geti verið utanþingsmenn.
    Skipan ráðuneyta er í dag ákveðin annars vegar í lögum nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands og hins vegar í reglugerð um Stjórnarráðið (síðast nr. 167/2010). Í tillögu nefndar B er gert ráð fyrir auknum sveigjanleika í þessu efni við myndun ríkisstjórnar og að forsætisráðherra geti ákveðið skipan ráðuneyta og verkaskiptingu þeirra á milli eftir því sem best er talið henta, sem yfirmaður framkvæmdarvaldsins. Er reiknað með því að hófs verði gætt í breytingum milli ríkisstjórna þannig að stjórnsýsla raskist ekki að ráði við þetta.
    Rætt var ítarlega í nefndinni hvort réttara væri að forseti Íslands eða forseti Alþingis skipaði forsætisráðherra. Á annan veginn var nefnt að eðlilegt væri að þingið sæi um stjórnarmyndun í sínum ranni og að forsætisráðherra sæti með skýrum hætti í umboði þess. Ekki skipti máli hvort endanlegur þingforseti hefði verið kjörinn þar sem starfsaldursforseti er sitjandi frá upphafi þings og hlutverk þingforseta í ferlinu sé fyrst og fremst að lýsa kjöri forsætisráðherra fyrir hönd þingsins og setja hann í embætti. Á hinn bóginn var talið að ekki væru ástæður til að taka stjórnarmyndunarhlutverk af forseta Íslands og að óvissa væri um þingforseta í upphafi þings, sérstaklega þar sem hann skal kosinn með ⅔ atkvæða og sú kosning gæti blandast saman við stjórnarmyndunarferlið.
    Þá var vísað til þess að fjórir dagar til stjórnarmyndunar eftir kosningar væri alltof stuttur tími. Í ofangreindri tillögu hefur ferlið verið einfaldað til muna og engir tímafrestir eru til staðar.
29. Í samræmi við tillögu um stjórnarmyndun er lagt til að vantraust verði „jákvætt" (uppbyggilegt, constructive) að þýskri (og einnig spánskri og ungverskri) fyrirmynd, þ.e. að í tillögu um vantraust á ríkisstjórn verði að tilnefna nýjan forsætisráðherra. Samþykkt vantrausts á ríkisstjórn þýði þá að ný ríkisstjórn taki strax við enda hefur nýr forsætisráðherra stuðning þess meirihluta sem samþykkti vantraustið.
    Með þessu fyrirkomulagi þarf ekki ákvæði um starfsstjórn vegna vantrausts en slíkt ákvæði þarf áfram vegna þingrofs, þ.e. að stjórn sitji áfram uns ný tekur við eftir kosningar.

Skýringar frá nefnd

1. Hlutverk Alþingis er ekki skilgreint með berum orðum í núverandi stjórnarskrá, að öðru leyti en að það fari með löggjafarvaldið ásamt forseta sbr. 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins nr. 33/1944. Í tillögu stjórnlaganefndar er lagt til að hlutverk þjóðþingsins sé skilgreint í kaflanum um hlutverk og störf Alþingis, sem fyrsta grein þess kafla. Tillaga B-nefndar byggist að mestu leyti til á þeirri tillögu, og sækir jafnframt innblástur til sænsku stjórnarskrárinnar þar sem fram kemur að þing landsins sé skipað fulltrúum þjóðarinnar.
2. Núverandi stjórnarskrá er fáorð um forseta Alþingis. Í 52. gr. segir aðeins að Alþingi kjósi sér forseta sem stýrir störfum þess. Tillaga B-nefndar er sett fram í anda þess að auka veg og virðingu Alþingis og ein leið til þess sé m.a. að þingforseti njóti víðtækari stuðnings en aðeins frá stjórnarmeirihluta hverju sinni. Nefnd B telur að slíkt fyrirkomulag geti eflt Alþingi í störfum sínum og aukið samstöðu, að ekki sé ágreiningur um störf forsetans. Tillagan byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar, en núverandi tillaga gengur aðeins lengra þar sem forseti þingsins hefur samkvæmt 3. málsgrein tillögunnar ekki lengur atkvæðisrétt, en slíkt fyrirkomulag sækir fyrirmynd sína til Svíþjóðar. Enn fremur má benda á að í löndum sem byggja á engilsaxneskum hefðum er venjan sú að þingforseti segi sig frá stjórnmálum og sinni aðeins hlutverki sínu við rekstur þingsins. Hér er þó ekki gengið svo langt, en engu að síður er markmiðið að friður skapist um störf forseta þingsins þjóðinni til heilla.
   Til hliðsjónar má nefna að 1. gr. laga um þingsköp Alþingis nr. 55/1991 hljóðar svo: Þegar Alþingi kemur saman við þingsetningu að loknum alþingiskosningum skal sá þingmaður, sem hefur lengsta þingsetu að baki, stjórna fundinum þangað til forseti þingsins er kosinn og standa fyrir kosningu hans. Hafi tveir þingmenn eða fleiri setið jafnlengi á þingi skal sá teljast aldursforseti sem eldri er.
   Ef svo fer að ekki næst að kjósa með auknum meirihluta myndi starfsaldursforseti stýra störfum Alþingis. Ef sett yrði einhvers konar viðlagaákvæði þar sem hægt væri að fara framhjá meginreglunni er hætt á að það yrði venjan.
3. Í núverandi stjórnarskrá er ekkert minnst á nefndir þingsins og má telja það óheppilegt fyrirkomulag.
   Tillagan byggist á hugmyndum B-nefndarinnar um að sterkari þingnefndir séu mikilvæg leið til þess að styrkja þingið gagnvart framkvæmdarvaldinu. M.a. hafa komið fram hugmyndir um að ráðherrar geti ekki flutt mál á Alþingi, heldur ætti að færa það hlutverk til fastanefnda þingsins. Aukið vægi þingnefnda væri leið til þess að draga úr ríkisstjórnarræði og færa löggjafarvaldið og frumkvæði að lagasetningu í auknum mæli til þingsins.
   Ætlun nefndarinnar er að styrkja stefnumótun á vegum þingnefnda án þess að tvöfalda þann hóp sérfræðinga sem kemur að undirbúningi þingmála hjá stjórnsýslu og þingi.
   Tillaga B-nefndar, sem byggist að hluta til á tillögum stjórnlaganefndar, gerir ráð fyrir að mál séu undirbúin í þingnefndum og að formenn nefnda mæli fyrir þeim. Ráðherrar leggi þannig ekki fram frumvörp, heldur komi þeim á framfæri við þingnefndir sem hengur saman við tillögu hér á eftir, að ráðherrar víki af þingi og séu því ekki alþingismenn samhliða ráðherrastörfum.
   Fram komu athugasemdir um að ekki ætti að veita sumum nefndum þingsins stjórnskipunarstöðu umfram aðrar nefndir, sbr. upptalningu ákvæðisins. Sleppa ætti þeirri upptalningu m.a. þar sem það kynni að vera að nefndarskipulag Alþingis yrði breytt en þá yrðu hendur þingsins bundnar. Ekki var tekin afstaða til athugasemdarinnar að svo stöddu og er upptalning nefndanna innan hornklofa. Hins vegar eru allar þessar nefndir orðaðar í öðrum ákvæðum í væntanlegri stjórnarskrá, þar sem þær hafa stjórnskipulegt hlutverk, sem aðrar nefndir hafa ekki.
4. Tillaga nefndar B um frumkvæðisrétt gerir ráð fyrir að alþingismenn einir hafi rétt til að flytja frumvörp til laga, tillögur til þingsályktana og önnur mál. Þessi tillaga er í samhengi við hugmyndir um aukið vægi þingnefnda og að ráðherrar sitji ekki á þingi, í þeim tilgangi að skilja betur á milli löggjafar- og framkvæmdarvalds og auka vægi þingsins. Tillagan er samhljóða dæmi B frá stjórnlaganefnd, 66. grein um frumkvæðisrétt, nema hvað bætt er við orðinu „einir" til að hnykkja á því að ráðherrar flytji ekki mál á þingi heldur komi þeim á framfæri við þingnefndir.
5. Tillagan byggist á hugmyndum þjóðfundar sem og umræðum á fundum nefndar B sem leið til þess að styrkja þingið og skilja að löggjafar- og framkvæmdarvald. Það er hugmynd nefndarinnar að opnað sé frekar fyrir það að ráðherrar komi ekki úr hópi þingmanna.
   Í þeim tilvikum er ráðherrar koma úr hópi þingmanna víkja þeir úr þingsæti meðan þeir gegna embætti sínu styrkist bæði ríkisstjórnin og þingið. Ráðherrar geta þá helgað sig verkefnum framkvæmdarvaldsins. Varamenn taka sæti ráðherra á þingi á meðan þeir gegna embætti sínu. Slíkt fyrirkomulag er m.a. í Noregi og í Svíþjóð.
   Tillagan byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar en réttur ráðherra til að mæla fyrir frumvörpum er afnuminn. Hins vegar svara þeir fyrirspurnum og taka þátt í umræðum eftir sem áður eftir því sem þeir eru kallaðir til.
6. Tillagan byggist á tillögu stjórnlaganefndar en með smávægilegum orðalagsbreytingum. Um er að ræða nýtt ákvæði sem lýtur að eftirlitshlutverki Alþingis og fjárlaganefndar og er ætlað að styrkja fjárstjórnarvald þingsins. Slíkt ákvæði sækir sér ekki stoð í stjórnarskrám annarra landa að öðru leyti en fjallað er um víðtækan rétt þingsins til upplýsinga frá ríkisstjórn í bæði finnsku og sænsku stjórnarskránni.
   Umræða kom fram meðal ráðsfulltrúa að aðrar þingnefndir ættu að hafa sambærileg eða sömu úrræði þ.e. að ákvæðið gilti almennt. Hins vegar var bent á slíkar óskir gætu komið frá nefndum til fjárlaganefndar. Þá er annað ákvæði sem veitir þinginu, þingnefndum svo og þingmönnum víðtækari upplýsingarétt frá ráðherrum en núverandi skipan sbr. næsta.
7. Tillaga nefndarinnar byggist á því að Alþingi eigi víðtækan rétt á upplýsingum um störf framkvæmdarvaldsins, en það er stór þáttur í eftirlitshlutverki þingsins gagnvart því. Framkvæmdarvaldinu beri því skylda til að afhenda þinginu ýmiss konar upplýsingar sem tengjast m.a. meðferð opinbers fjár og eftirfylgni laga og þingsályktana. Tillagan byggist að mestu leyti á tillögu stjórnlaganefndar en nýmæli er í ákvæðinu um að mælt sé fyrir um upplýsingaskyldu ráðherra gagnvart þinginu sem er ekki að finna í núverandi 54. gr. Þá er enn fremur tekið út orðalagið að rétturinn taki til „opinbers málefnis" en hætt er við því að það þrengi rétt þingmanna. Þá byggist tillaga nefndarinnar að hluta til á tillögum vinnuhóps á vegum forsætisnefndar Alþingis, sem lagði fram umfangsmikla skýrslu árið 2009 sem ber heitið, Eftirlit Alþingis með framkvæmdarvaldinu, m.a. um ýmsar breytingar á stjórnarskrá eða lagaákvæðum um störf Alþingis.
   Þá er eðlilegt að upplýsingaskylda ráðherra sé skráð í stjórnarskrá, enda er reglan mikilvæg lýðræðinu og eðlilegri kröfu að starfsemi stjórnvalda sé opin og gegnsæ.
   Í ákvæðinu er enn fremur nýmæli um að þingnefndir hafi jafnan rétt á við þingið sjálft, þ.e. meirihluta þess, til að óska slíkra upplýsinga. Réttur þingmanna er þrengri og skal ákveðinn í lögum, enda geta upplýsingar varðað mikilvæga almannahagsmuni eða um þær gilt trúnaður t.d. í ljósi persónuverndar. Taka verður tillit til þessara þátta þegar fjallað er um upplýsingaréttinn.
   Þá kom til umræðu nefndarinnar hvort að bæta ætti inn í ákvæðið sannleiksskyldu auk upplýsingarskyldunnar.
   Sambærilega tillhögun má finna í finnsku stjórnarskránni og þeirri sænsku.
8. Nýtt ákvæði er skyldar ríkisstjórn til að gera skipulega grein fyrir því hvernig hún hefur staðið að störfum sínum og framkvæmt ályktanir þingsins. Í umræðum nefndarinnar kom fram að slíkt fyrirkomulag geri þinginu betur kleift að sinna eftirlits- og rannsóknarhlutverki sínu gagnvart framkvæmdarvaldinu og slík skylda auki aðhald með framkvæmdarvaldsinu.
   Hér er jafnframt lagt til að ráðherra hafi rétt til að gera grein fyrir málefni sem undir hann heyrir með skýrslu, þ.e. ákveðinn frumkvæðisrétt, og byggist því tillagan að meginstefnu til á tillögu stjórnlaganefndar.
   Finna má áþekk ákvæði í finnsku stjórnarskránni.
9. Tillaga nefndar B, sem byggð er á því að ákvæði um að hæfni og málefnaleg sjónarmið ráði við embættisveitingar, spornar við því að framkvæmdarvaldið ráði sér handgengið fólk að geðþótta í embætti innan stjórnsýslu. Litlar breytingar eru gerðar á tillögu stjórnlaganefndar aðrar en að í stað þess að málsgreinin um hæfni og málefnaleg sjónarmið sé númer þrjú er hún númer tvö.
   Nú er gefinn möguleiki á því að skipa erlenda menn í embætti með lögum sem er mikil breyting frá fortakslausu ákvæði í núgildandi stjórnarskrá.
   Sambærileg ákvæði er að finna í bæði finnsku og sænsku stjórnarskránni.
10. Lagt er til að ákvæði sem nú stendur í 44. gr. stjórnarskrárinnar verði gert mun ítarlegra. Einnig er lýst reglum sem gilda um meðferð þingályktana sem þurfa að meginstefnu aðeins tvær umræður enda ekki um lagasetningu að ræða. Þá gilda sérreglur um vantrausttillögur og ákvarðanir um skipun rannsóknarnefnda. Í tillögu stjórnlaganefndar er lagt til að heimildir til fullgildingar þjóðréttarsamninga sem kalla á breytingu á lögum eða eru af öðrum ástæðum mikilvægir séu ræddir við þrjár umræður á Alþingi. Samkvæmt tillögum frá nefnd A er lagt til að mannréttindasamningar skuli fá sjálfkrafa gildi sem landslög (sbr. tillögur nefndar A). Sökum þessa er nauðsynlegt sé að heimildir til fullgildingar fái sömu þinglegu meðferð og lagafrumvörp þar sem þjóðréttarsamningar fá samkvæmt þessu sjálfkrafa gildi sem landslög. Ákvæðið er í hornklofum þar sem ekki hefur verið tekin afstaða til gildis þjóðréttarsamninga að landslögum í nefnd C.
    Minnst er á fleiri tegundir þingmála í stjórnarskránni, t.d. skýrslur ráðherra og árlega skýrslu ríkisstjórnar. Rætt var hvort taka þyrfti fram að slík mál væru rædd við eina umræðu, eða hvort nóg væri að þingið útfærði það sjálft í þingsköpum.
    Í 4. mgr. kemur fram mikilvægt nýmæli sem byggir á tillögu stjórnlaganefndar. Það felur í sér að þótt meðferð þingmáls sé ekki lokið við lok löggjafarþings verði unnt að halda meðferð þess áfram á næsta löggjafarþingi frá því stigi sem það er þá statt í málsmeðferð. Í dag falla þingmál niður við hvert löggjafarþing sem má telja óheppilegt fyrirkomulag, og leiðir til þess að mál þarf að endurflytja við upphaf hvers löggjafarþings, en tillagan girðir fyrir það óhagræði. Hins vegar er tekið skýrt fram að þingmál sem ekki er lokið við lok kjörtímabils falla niður við það tímamark.
    Ekki er talin ástæða til að breyta ákvæðum um meðferð þingmála að öðru leyti, ef frá eru taldar smávægilegar orðalagsbreytingar.
11. Meginbreyting á núgildandi ákvæði er að þingrof er bundið við ósk eða tillögu þingsins sjálfs. Þingrofsheimildin er því alfarið hjá Alþingi sjálfu en ekki á hendi ráðherra. Tillagan er að mestu komin frá stjórnlaganefnd.
    Nefndin leggur hins vegar til breytingar á tímamörkum þingrofs og kosninga í kjölfar þess. Í umræðu nefndarinnar kom fram að það gæti verið ólýðræðislegt að sitjandi stjórnarmeirihluti boði til kosninga með stuttum fyrirvara. Í slíkum aðstæðum hefði stjórnarandstaða og eftir atvikum nýir flokkar og frambjóðendur takmarkaðan tíma til undirbúnings og til að kynna málstað sinn. Nefndinni þótti því rétt að setja lágmarksfrest og hámarksfrest vegna boðunar þingkosninga í kjölfar þingrofs. Hæfilegt lágmark í þessu skyni þótti vera sex vikur (42 dagar) en hámark níu vikur (63 dagar). Í öllu falli kemur nýtt Alþingi saman eigi síðar en tveimur vikum eftir kosningar, svo sem tiltekið er í öðrum ákvæðum t.d. um stjórnarmyndun, (70 dögum). Sitjandi ríkisstjórn situr sem starfsstjórn uns nýtt þing kemur saman og ný stjórn er mynduð í kjölfarið.
    Þá kom einnig til umræðu nefndarinnar hvort forseti gæti átt aðkomu að þingrofi sem öryggisventill ef tiltekin efnisskilyrði væru fyrir hendi. Á hinn bóginn var nefndin sammála um að þingrofsréttur ætti ekki að vera hjá forsætisráðherra eins og nú er, heldur hjá þinginu sjálfu. Óeðlilegt þykir að framkvæmdarvaldið geti rofið þing án þess að ljóst sé að vilji meirihluta þingsins standi til þess.
    Eftirfarandi viðbótartillaga var lögð fram sem yrði 2. mgr. við tillöguna:
    Með sama hætti getur [forseti Íslands] rofið Alþingi ef þingið er óstarfhæft.
    Tillagan er háð því hvaða ákvörðun verður tekin um embætti forseta Íslands og slíka hugmynd þyrfti að útfæra nánar, en hugmyndin er m.a. sú að slíkur réttur forseta skapi þrýsting á þingið til samstarfs. Ókosturinn væri á hinn bóginn sá að forseti gæti tekið upp á að misnota slíka heimild.
12. Um er að ræða nýtt stjórnarskrárákvæði, í samræmi við tillögu stjórnlaganefndar. Stjórnlaganefnd byggði sína tillögu á niðurstöðum vinnhóps sem skipaður var af forsætisnefnd Alþingis til að fara yfir núgildandi lagareglur um eftirlit þingsins með framkvæmdarvaldinu. Hópurinn skilaði af sér umfangsmikilli skýrslu þar sem m.a. er lagt til stofnun nefndarinnar auk þess sem fleiri tillögur til að efla þingeftirlit eru reifðar.
    Eftirlits- og stjórnskipunarnefnd verður ein fastanefnda þingsins en gegni jafnframt stjórnskipulegu hlutverki í eftirliti með störfum ráðherra á grundvelli þess sem stjórnskipunarlög krefjast. Markmið með starfsemi nefndarinnar er að styrkja og þétta umhverfi þingeftirlits og setja eftirlit í faglegt ferli.
    Nefndin á sér hliðstæðu í Noregi, Danmörku og Svíþjóð. Í tilögu starfshópsins er m.a. vísað til þess að reynsla nágranna okkar af þróun og framkvæmd reglna og lagaákvæða um þingeftirlit sé um margt áhugaverð og eðlilegt að litið sé til þessara landa við endurskoðun á lagaumhverfinu hér á landi. Miðað er við að verkefni og störf nefndarinnar verði sambærileg við það sem er í Noregi að tillögu starfshópsins. Verkefni nefndarinnar yrðu í samræmi við það; yfirferð fundargerða ríkissráðs og álitsgjöf til þings, yfirferð skýrslu ríkisstjórnar um fyrirmæli þingsins (sem helst í hendur við nýtt ákvæði sem leggur til að ríkisstjórn gefi þinginu skýrslu). Ennfremur sjái nefndin um yfirferð gagna frá eftirlitsaðilum þings svo sem skýrslu Umboðsmanns Alþingis og skjöl frá ríkisendurskoðun. Þá sjái nefndin um undirbúning ákvörðunar þegar þingið þarf að taka afstöðu til þess hvort reyna þurfi á stjórnskipulega ábyrgð. Nefndin geti jafnframt hafið rannsókn í stjórnsýslunni sem hún telur nauðsynlega til að sinna þingeftirliti að eigin frumkvæði , eða að ósk þriðjungs þingmanna sem tryggir ákveðin réttindi minnihlutans.
13. Núgildandi stjórnarskrárákvæði gerir ráð fyrir rannsóknarnefndir skipuðum Alþingsmönnum. Slík nefnd hefur ekki verið skipuð síðan árið 1956. Ef nauðsyn er á að skipa rannsóknarnefnd utanþingsmanna, eru þær skipaðar með lögum þar sem heimildir og verksvið nefndar er jafnframt afmarkað nánar t.d. Rannsóknarnefnd Alþingis og nefnd um Breiðavíkurmál. Í núverandi tillögum eru öll tvímæli tekin af um að nánari reglur um störf slíkra nefnda séu settar með lögum.
    Í nefndinni var m.a. rætt hversu langt Alþingi megi ganga til að veita mönnum yfirgripsmiklar rannsóknarheimildir sem hafa í för með sér valdbeitingu og mögulega íhlutun í mannréttindavernd einstaklinga. Þá var jafnframt rætt hvort að afnema ætti heimildina í 39. gr. alfarið en talið var réttara að skipan rannsóknarnefnda þyrfti stjórnskipulega vernd og eðlilegra væri að lágmarksferli væri afmarkað í stjórnarskrá fyrir slíkar nefndir m.a. vegna valdheimilda þeirra.
    Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að sett verði almenn lög um opinberar rannsóknarnefndir þar sem m.a. verði kveðið nánar á um rannsóknarheimildir svo sem að heimta skýrslu af embættismönnum og einstökum mönnum.
14. Tillaga nefndar byggir að mestu á tillögu stjórnlaganefndar, dæmi B. Talið er að heppilegt sé jafnframt að skipunartími ríkisendurskoðanda séu fimm ár, líkt og umboðsmanns. Til að tryggja festu í fjárstjórnarvaldi ríkisins og sem þáttur í eftirlitsvaldi Alþingis er lagt til að samhliða frumvarpi til fjárlaga sé lagður fyrir þingið endurskoðaður ríkisreikningur síðasta árs. Alþingi fer með fjárstjórnarvaldið en fjárlög hafa séreðli og eru fremur fjárhagsáætlun ríkisins heldur en almenn löggjöf.
15. Nefnd B tekur undir skýringar stjórnlaganefndar og telur eðlilegt að stjórnarskrá kveði á um sérstakt hæfi þingmanna, þ.e. skyldu þeirra til að víkja sæti, hvort heldur er í þingnefnd eða í almennri meðferð, þegar mál snertir þá persónulega. Ljóst er að nánari reglur um þetta atriði verður að setja með almennum lögum, t.d. í þingskaparlögum, og er þá unnt að líta til fyrirmynda úr stjórnsýslurétti. Þá er mikilvægt að vafaatriði um hæfi þingmanna leiði ekki til óvissu um stjórnskipulegt gildi laga.
    Ákvæðið er því nýmæli og gerir jafnframt ráð fyrir að að settar séu nánari reglur í lögum um sérstakt hæfi þingmanna og skyldu þeirra til að veita upplýsingar um fjárhagsleg tengsl sín og hagsmuni. Í samræmi við almennar reglur er þó gert ráð fyrir að þingmenn gæti að hæfi sínu sjálfir en Alþingi taki ákvörðun um hvort þeim beri að víkja sæti. Valkosturinn gerir ráð fyrir að tekin séu af tvímæli um að brot gegn þessum reglum geti ekki valdið stjórnskipulegu ógildi laga. Þessi regla myndi einnig gera það mjög ólíklegt að menn ættu lögvarða hagsmuni af dómsmáli byggðri á málsástæðu um vanhæfi þingmanns þótt ákvæðið sjálft útiloki ekki slíkt mál.
16. Í tillögum stjórnlaganefndar er ekki vikið að almennu hæfi ráðherra en rétt þykir nefndinni að bæta við slíku ákvæði um ráðherra sem komi inn í kaflann um ríkisstjórn, ráðherra og framkvæmdarvald. Talið er að á meðan ráðherra gegnir embætti skuli hann ekki sinna öðrum ýmsum störfum sem geta ollið hagsmunaárekstrum. Hins vegar gilda sérstakar hæfisreglur stjórnsýslulaga engu að síður um ákvarðanir ráðherra innan stjórnsýslunnar, sem endranær.
    Nefnd B leggur því til nýmæli þess efnis að ráðherrum verði óheimilt að hafa með höndum nokkur störf í þágu opinberra stofnana eða einkafyrirtækja (sbr. orðalag úr lögum um Umboðsmann Alþingis), launuð sem ólaunuð, né heldur launuð störf fyrir aðra, t.d. félagasamtök. Ráðherrum verður þó heimilt að hafa með höndum ólaunuð störf fyrir félagasamtök.
    Sambærileg ákvæði má finna í þýsku og finnsku stjórnarskránni bæði hvað varðar hagsmunaárekstra og bann við að ráðherrar sinni störfum öðrum en tengdum embættinu.
    Nefnt var í umræðu í nefndinni að ákvæði um launuð og ólaunuð störf ráðherra ættu hugsanlega að gilda með sama hætti um alþingismenn.
    Sömu reglur gilda hvað varðar hagsmunaskráningu ráðherra og þingmanna og vísast því í skýringu þar.
17. Nefnd B leggur til smávægilega breytingu á orðalagi til samræmis við þá stefnu Stjórnlagaráðs að nota framsöguhátt og beina ræðu („vinnur" í stað „skal vinna"). Athuga mætti að setja sömu kröfu á ráðherra. Slík grein ætti þá heima í kafla um framkvæmdarvald, ráðherra og ríkisstjórn.
    Varðandi síðari málslið ákvæðisins er vert að benda á að samkvæmt þingskaparlögum er það kjörbréfanefnd þingsins sjálfs, skipuð níu þingmönnum, sem prófar kosningu og kjörbréf þingmanna og úrskurðar hvort kosning þeirra sé gild. Samkvæmt tillögu C-nefndar er það dómstóla að skera úr um lögmæti almennra kosninga, þar á meðal um kosningu og kjörbréf einstakra þingmanna.
    Fallist var á að taka orðið „drengskaparheit" og setja inn í hornklofa. Fram komu sjónarmið að orðið væri full karllægt.
18. Nefnd B leggur til að hnykkt sé á því að þingmenn séu bundnir við stjórnarskrána, enda hefur þjóðin lagt þeim til starfsreglur sem þeim ber umfram allt að virða. Að auki eru lagðar til smávægilegrar breytingar á orðalagi í átt að nútímamálfari.
    Rætt var að orðalagið „reglur frá kjósendum sínum" breytist í „fyrirmæli frá öðrum". Bent var á að kjósendur hafi ekki neinar reglur og því orðalagið ekki við hæfi. Þá eiga alþingismenn ekki að vera bundnir af neinum fyrirmælum og ekki þörf á að tiltaka kjósendur sérstaklega sem hóp í því sambandi.
19. Nefnd B leggur ekki til miklar breytingar á ákvæði stjórnarskrár um friðhelgi þingmanna en bætt við ákvæðið að saksækja megi þingmann, ekki aðeins ef hann er staðinn að glæp, heldur einnig ef hann játar sekt sína, en hið síðarnefnda er ekki tekið fram í íslensku stjórnarskránni né tillögu stjórnlaganefndar. Sú viðbót er að sænskri fyrirmynd.
    Nefndinni þykir mikilvægt að málfrelsi þingmanna í ræðustól sé tryggt. Til álita kom hvort gera ætti kröfu um aukinn meirihluta í þinginu til að leyfa málshöfðun á hendur þingmanni fyrir ummæli á þingi, að sænskri og finnskri fyrirmynd. Í Þýskalandi er hins vegar engin friðhelgi gagnvart meiðyrðum (verleumderische Beleidigungen, „defamatory insults"). Þá var enn fremur rætt um að beiting rannsóknarheimilda gagnvart þingmönnum ætti að vera háð samþykki þingsins, til dæmis hleranir, húsleitir eða álíka, þar sem mögulegt er að saksóknari eða lögregla skipti sér af störfum löggjafarvaldsins með óeðlilegum hætti frá stjórnskipunarlegum sjónarmiðum. Í því tilviki væri friðhelgi þingmanna orðin ansi víðtæk umfram aðra borgara.
    Þá kom einnig fram að ráðherrar sem ekki eru þingmenn þyrftu enn fremur að njóta málfrelsis í ræðustól þingsins og ákvæðið þyrfti að ná til þess.
    Það sjónarmið kom fram í umræðum að óeðlilegt væri að alþingismenn gætu viðhaft meiðyrði um fólk utan þings úr ræðustól þingsins án þess að þurfa að sæta ábyrgð.
    Þá var einnig lagt til að játning þyrfti að vera skýr og ekki valdi vafa um það, því sé notað orðalagið skýlaust.
20. Tillaga nefndar B er efnislega samhljóða tillögu stjórnlaganefndar en málfar er einfaldað og fært til nútímahorfs. Þá er tekinn af allur vafi um að varamaður hans taki sæti á meðan.
    Til að halda kjörgengi þarf að hafa óflekkað mannorð, en séu menn dæmdir til a.m.k. fjögurra mánaða óskilorðsbundins fangelsis telst mannorðið flekkað, skv. skilgreiningu í 5. gr. laga nr. 24/2000 um kosningar til Alþingis. Unnt er að fá uppreist æru með umsókn til forseta Íslands. Þá fá menn sjálfkrafa uppreist æru fyrir fyrsta refsidóm að liðnum 5 árum, fari dómurinn ekki fram úr eins árs fangelsi, skv. 84. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940.
    Í finnsku stjórnarskránni er málsgrein um að þingmenn missi umboð sitt ef þeir missa kjörgengi, og er hún álíka einföld og í þeirri íslensku.
    Gert er ráð fyrir að varamaður taki sæti þingmanns sem hefur glatað kjörgengi. Þetta er ekki sagt berum orðum í núverandi stjórnarskrá en er talið leiða af eðli máls. Lagt er til að orðalag um þetta verði gert skýrt þannig að lesendur skilji strax hvað átt er við og til samræmis við önnur ákvæði t.d. í því tilviki þegar þingmenn verða ráðherrar.
    Í umræðu nefndarinnar kom fram að ákvæðið ætti minni rétt á sér í dag en áður, sérstaklega ef möguleikar til persónukjörs verða auknir. Kjósendur eigi að hafa forræði á því hverja þeir velja til þingstarfa. Á móti var nefnt að þeir sem hafa hlotið dóm og snúið við blaðinu eiga möguleika á að fá uppreist æru og yrðu kjörgengir upp frá því.
21. Tillaga nefndar B er samhljóða tillögu stjórnlaganefndar og núverandi stjórnarskrá.
    Rætt var í nefndinni hvort orðið „öryggi" ætti að vera inni í þessari grein, hugsanlega í staðinn fyrir „frið".
22. Tillaga nefndar B byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar í dæmi A. Nokkrar orðalagsbreytingar eru þó lagðar til.
    Varðandi samkomudag Alþingis eftir kosningar þarf að gæta samræmis við ákvæði greinar um þingrof, en þar er tiltekið að kosningar geti átt sér stað allt að níu vikum eftir þingrof en Alþingi komi saman eigi síðar en tíu vikum eftir þingrofið. Þar er því gert ráð fyrir að þingið komi saman allt niður í viku eftir kosningar.
    Umræða var í nefndinni um hvort þörf væri á 2. mgr. tillögu nefndarinnar; nóg væri að ákveða samkomudag og starfstíma í þingskaparlögum. Á móti var nefnt að meirihluti þings gæti beitt minnihluta ofríki með breytingum á starfsfyrirkomulagi Alþingis nema ákvæði stjórnarskrár um málið væru nokkuð haldgóð. Var því samþykkt að 2. mgr. yrði innan hornklofa að þessu sinni.
23. Tillaga nefndar B byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar.
    Talið var betra að forseti Alþingis hefði rétt til að ákveða annan fundarstað í ljósi þess að erfitt getur reynst að fá fram meirihlutaákvörðun þingsins um samkomustað við sérstakar kringumstæður.
24. Tillaga nefndar B byggist á tillögu stjórnlaganefndar en með breyttu orðalagi.
    Nefndin leggur til að tekin verði út fyrsta málsgrein þess efnis að Alþingi starfi í einni málstofu. Slíkt er söguleg arfleifð og er óþarfi að geta um í stjórnarskrá.
    Skoða þarf hugsanleg fordæmi fyrir því að þingfundi sé lokað og við hvaða kringumstæður slíkt gæti komið til greina. Afar mikilvægt er að þingfundi sé aðeins lokað í ítrustu undantekningartilvikum, enda er réttur almennings til að fylgjast með störfum þingsins meðal grundvallaratriða í lýðræðissamfélagi. Mögulega eigi að taka út 2. mgr. sem er innan hornklofa og ekki þörf á að taka fram.
25. Ákvæði óbreytt.
    Til greina kemur að lykilatriði þingskaparlaga njóti sérverndar, annaðhvort beint í stjórnarskrá eða með ákvæðum um aukinn meirihluta þings þurfi til að samþykkja breytingar. Sú hætta er annars fyrir hendi að meirihluti þings geti beitt minnihluta ýmsu ofríki með breytingum á þingsköpum.
    Fram kom í umræðu að þingsköp njóti sérstöðu sem lög og ættu t.d. ekki að vera undirsett synjunarvaldi forseta eða unnt að skjóta þeim til þjóðaratkvæðis.
    Þá var jafnframt nefnt að sameina ætti ákvæði þeirri næstu á undan um eina málstofu og opna þingfundi.
26. Tillaga nefndar B innifelur orðalagsbreytingu til nútímahorfs og breytingu úr neikvæðu orðalagi í jákvætt.
27. Við umræður í nefndinni kom fram sú skoðun að takmarka ætti setutíma forsætisráðherra og/eða annarra ráðherra, t.d. við tvö eða þrjú kjörtímabil.
    Um þetta eru hvorki ákvæði í núverandi stjórnarskrá né gerir stjórnlaganefnd tillögu um að takmarka setutíma ráðherra. Tillaga B-nefndar er málamiðlun milli 8 og 12 ára. Skynsamlegt þykir að skipt yrði um forsætisráðherra á miðju þriðja kjörtímabili þannig að nýr ráðherra hefði tíma til að setja sig inn í starfið áður en til kosninga kemur, vitaskuld að því gefnu að hann/hún njóti trausts meirihluta þingsins. Það þýðir jafnframt að meirihluti þings þarf að hafa þetta í huga áður en hann kýs forsætisráðherra til þriðja kjörtímabils.
    Þau sjónarmið komu fram að endurnýjun stjórnmálamanna geti verið of hröð fremur en hitt, þ.e. að reynsla verði ónóg. Ekki var almennur vilji fyrir því í nefnd B að takmarka setutíma alþingismanna, með tilliti til þess að möguleikar á persónukjöri verði auknir. Rökin fyrir hámarkstíma eru einkum þau að ákveðin valdþreyta geri vart við sig með tímanum. Valdamenn staðni í embættum og hvatar til nýjunga og endurnýjunar slævist.
    Ákvæði þetta þarfnast frekari útfærslu en nefnt hefur verið í mót þessu að lýðræði sé nægileg takmörkun.
    Tillaga að orðalagi - „Enginn getur gegnt sama ráðherraembætti lengur en 8 ár samfleytt. Enginn getur gegnt ráðherraembætti lengur en í 12 ár samtals." Þessi tillaga nær til allra ráðherra, en heimilar þeim að sitja samtals í 12 ár og geta þá gegnt fleiri en einu embætti ráðherra en ekki lengur en þann tíma.
    Þá var rætt að takmarka ætti enn fremur setutíma þingmanna en naut ekki meirihluta nefndarmanna.
28. Tillaga nefndar B er byggð á sænskri fyrirmynd, þar sem stjórnarmyndun fer fram í þinginu undir stjórn þingforseta. Með því móti verður stjórnarmyndunarferlið óháð persónulegu mati eða geðþótta þjóðhöfðingja. Á hinn bóginn kemst þjóðhöfðingi hjá því að flækjast í viðkvæma pólitík að óþörfu. Aðra svipaða fyrirmynd má finna í Þýskalandi, en þar er það þingkjörinn forseti landsins sem gerir tillögu um kanslara til sambandsþingsins.
    Þingforseta er falið að gera tillögu um forsætisráðherra eftir samráð við þingflokka og alþingismenn (sem kunna að standa utan flokka). Reynt verði fjórum sinnum að ná fram meirihlutastuðningi við tillögur hans um forsætisráðherra, en takist það ekki, verði kosið til þings að nýju. Verður að ætla að sú tilhögun skapi sterkan hvata fyrir þingið að koma sér saman um forsætisráðherra.
    Þegar forsætisráðherra hefur verið kosinn ákveður hann skipan ráðuneyta og fjölda ráðherra og skiptir störfum með þeim. Hann tilnefnir ríkisstjórn sína og tilkynnir forseta Alþingis um hana. Forseti Alþingis skipar forsætisráðherra og veitir honum lausn, en forsætisráðherra skipar aðra ráðherra og veitir þeim lausn. Hugmyndin er sú að forsætisráðherra beri með skýrum hætti pólitíska ábyrgð á öðrum ráðherrum. Engin skylda er til þess að forsætisráðherra eða aðrir ráðherrar komi úr hópi þingmanna, heldur er opið fyrir að þeir geti verið utanþingsmenn.
    Skipan ráðuneyta er í dag ákveðin annars vegar í lögum nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands og hins vegar í reglugerð um Stjórnarráðið (síðast nr. 167/2010). Í tillögu nefndar B er gert ráð fyrir auknum sveigjanleika í þessu efni við myndun ríkisstjórnar og að forsætisráðherra geti ákveðið skipan ráðuneyta og verkaskiptingu þeirra á milli eftir því sem best er talið henta, sem yfirmaður framkvæmdarvaldsins. Er reiknað með því að hófs verði gætt í breytingum milli ríkisstjórna þannig að stjórnsýsla raskist ekki að ráði við þetta.
    Fram kom að við þessar aðstæður gæti aldursforseti þurft að leggja fram tillögur um forsætisráðherra, að fengnu samráði við þing og þingflokka. Slíkt ætti við þegar ekki hefur verið kosið um forseta þingsins.
    Erlingur Sigurðarson styður ekki þessa tillögu að svo komnu máli.
29. Í samræmi við tillögu um stjórnarmyndun er lagt til að vantraust verði „jákvætt" (uppbyggilegt, constructive) að þýskri (og einnig spánskri og ungverskri) fyrirmynd, þ.e. að í tillögu um vantraust á ríkisstjórn verði að tilnefna nýjan forsætisráðherra. Samþykkt vantrausts á ríkisstjórn þýði þá að ný ríkisstjórn taki strax við enda hefur nýr forsætisráðherra stuðning þess meirihluta sem samþykkti vantraustið.
    Með þessu fyrirkomulagi þarf ekki ákvæði um starfsstjórn vegna vantrausts en slíkt ákvæði þarf áfram vegna þingrofs, þ.e. að stjórn sitji áfram uns ný tekur við eftir kosningar.

Skýringar frá nefnd

1. Hlutverk Alþingis er ekki skilgreint með berum orðum í núverandi stjórnarskrá, að öðru leyti en að það fari með löggjafarvaldið ásamt forseta sbr. 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins nr. 33/1944. Í tillögu stjórnlaganefndar er lagt til að hlutverk þjóðþingsins sé skilgreint í kaflanum um hlutverk og störf Alþingis, sem fyrsta grein þess kafla. Tillaga B-nefndar byggist að mestu leyti til á þeirri tillögu, og sækir jafnframt innblástur til sænsku stjórnarskrárinnar þar sem fram kemur að þing landsins sé skipað fulltrúum þjóðarinnar.
2. Núverandi stjórnarskrá er fáorð um forseta Alþingis. Í 52. gr. segir aðeins að Alþingi kjósi sér forseta sem stýrir störfum þess. Tillaga B-nefndar er sett fram í anda þess að auka veg og virðingu Alþingis og ein leið til þess sé m.a. að þingforseti njóti víðtækari stuðnings en aðeins frá stjórnarmeirihluta hverju sinni. Nefnd B telur að slíkt fyrirkomulag geti eflt Alþingi í störfum sínum og aukið samstöðu, að ekki sé ágreiningur um störf forsetans. Tillagan byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar, en núverandi tillaga gengur aðeins lengra þar sem forseti þingsins hefur samkvæmt 3. málsgrein tillögunnar ekki lengur atkvæðisrétt, en slíkt fyrirkomulag sækir fyrirmynd sína til Svíþjóðar. Enn fremur má benda á að í löndum sem byggja á engilsaxneskum hefðum er venjan sú að þingforseti segi sig frá stjórnmálum og sinni aðeins hlutverki sínu við rekstur þingsins. Hér er þó ekki gengið svo langt, en engu að síður er markmiðið að friður skapist um störf forseta þingsins þjóðinni til heilla.
   Til hliðsjónar má nefna að 1. gr. laga um þingsköp Alþingis nr. 55/1991 hljóðar svo: Þegar Alþingi kemur saman við þingsetningu að loknum alþingiskosningum skal sá þingmaður, sem hefur lengsta þingsetu að baki, stjórna fundinum þangað til forseti þingsins er kosinn og standa fyrir kosningu hans. Hafi tveir þingmenn eða fleiri setið jafnlengi á þingi skal sá teljast aldursforseti sem eldri er.
   Ef svo fer að ekki næst að kjósa með auknum meirihluta myndi starfsaldursforseti stýra störfum Alþingis. Ef sett yrði einhvers konar viðlagaákvæði þar sem hægt væri að fara framhjá meginreglunni er hætt á að það yrði venjan.
3. Í núverandi stjórnarskrá er ekkert minnst á nefndir þingsins og má telja það óheppilegt fyrirkomulag.
   Tillagan byggist á hugmyndum B-nefndarinnar um að sterkari þingnefndir séu mikilvæg leið til þess að styrkja þingið gagnvart framkvæmdarvaldinu. M.a. hafa komið fram hugmyndir um að ráðherrar geti ekki flutt mál á Alþingi, heldur ætti að færa það hlutverk til fastanefnda þingsins. Aukið vægi þingnefnda væri leið til þess að draga úr ríkisstjórnarræði og færa löggjafarvaldið og frumkvæði að lagasetningu í auknum mæli til þingsins.
   Ætlun nefndarinnar er að styrkja stefnumótun á vegum þingnefnda án þess að tvöfalda þann hóp sérfræðinga sem kemur að undirbúningi þingmála hjá stjórnsýslu og þingi.
   Tillaga B-nefndar, sem byggist að hluta til á tillögum stjórnlaganefndar, gerir ráð fyrir að mál séu undirbúin í þingnefndum og að formenn nefnda mæli fyrir þeim. Ráðherrar leggi þannig ekki fram frumvörp, heldur komi þeim á framfæri við þingnefndir sem hengur saman við tillögu hér á eftir, að ráðherrar víki af þingi og séu því ekki alþingismenn samhliða ráðherrastörfum.
   Fram komu athugasemdir um að ekki ætti að veita sumum nefndum þingsins stjórnskipunarstöðu umfram aðrar nefndir, sbr. upptalningu ákvæðisins. Sleppa ætti þeirri upptalningu m.a. þar sem það kynni að vera að nefndarskipulag Alþingis yrði breytt en þá yrðu hendur þingsins bundnar. Ekki var tekin afstaða til athugasemdarinnar að svo stöddu og er upptalning nefndanna innan hornklofa. Hins vegar eru allar þessar nefndir orðaðar í öðrum ákvæðum í væntanlegri stjórnarskrá, þar sem þær hafa stjórnskipulegt hlutverk, sem aðrar nefndir hafa ekki.
4. Tillaga nefndar B um frumkvæðisrétt gerir ráð fyrir að alþingismenn einir hafi rétt til að flytja frumvörp til laga, tillögur til þingsályktana og önnur mál. Þessi tillaga er í samhengi við hugmyndir um aukið vægi þingnefnda og að ráðherrar sitji ekki á þingi, í þeim tilgangi að skilja betur á milli löggjafar- og framkvæmdarvalds og auka vægi þingsins. Tillagan er samhljóða dæmi B frá stjórnlaganefnd, 66. grein um frumkvæðisrétt, nema hvað bætt er við orðinu „einir" til að hnykkja á því að ráðherrar flytji ekki mál á þingi heldur komi þeim á framfæri við þingnefndir.
5. Tillagan byggist á hugmyndum þjóðfundar sem og umræðum á fundum nefndar B sem leið til þess að styrkja þingið og skilja að löggjafar- og framkvæmdarvald. Það er hugmynd nefndarinnar að opnað sé frekar fyrir það að ráðherrar komi ekki úr hópi þingmanna.
   Í þeim tilvikum er ráðherrar koma úr hópi þingmanna víkja þeir úr þingsæti meðan þeir gegna embætti sínu styrkist bæði ríkisstjórnin og þingið. Ráðherrar geta þá helgað sig verkefnum framkvæmdarvaldsins. Varamenn taka sæti ráðherra á þingi á meðan þeir gegna embætti sínu. Slíkt fyrirkomulag er m.a. í Noregi og í Svíþjóð.
   Tillagan byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar en réttur ráðherra til að mæla fyrir frumvörpum er afnuminn. Hins vegar svara þeir fyrirspurnum og taka þátt í umræðum eftir sem áður eftir því sem þeir eru kallaðir til.
6. Tillagan byggist á tillögu stjórnlaganefndar en með smávægilegum orðalagsbreytingum. Um er að ræða nýtt ákvæði sem lýtur að eftirlitshlutverki Alþingis og fjárlaganefndar og er ætlað að styrkja fjárstjórnarvald þingsins. Slíkt ákvæði sækir sér ekki stoð í stjórnarskrám annarra landa að öðru leyti en fjallað er um víðtækan rétt þingsins til upplýsinga frá ríkisstjórn í bæði finnsku og sænsku stjórnarskránni.
   Umræða kom fram meðal ráðsfulltrúa að aðrar þingnefndir ættu að hafa sambærileg eða sömu úrræði þ.e. að ákvæðið gilti almennt. Hins vegar var bent á slíkar óskir gætu komið frá nefndum til fjárlaganefndar. Þá er annað ákvæði sem veitir þinginu, þingnefndum svo og þingmönnum víðtækari upplýsingarétt frá ráðherrum en núverandi skipan sbr. næsta.
7. Tillaga nefndarinnar byggist á því að Alþingi eigi víðtækan rétt á upplýsingum um störf framkvæmdarvaldsins, en það er stór þáttur í eftirlitshlutverki þingsins gagnvart því. Framkvæmdarvaldinu beri því skylda til að afhenda þinginu ýmiss konar upplýsingar sem tengjast m.a. meðferð opinbers fjár og eftirfylgni laga og þingsályktana. Tillagan byggist að mestu leyti á tillögu stjórnlaganefndar en nýmæli er í ákvæðinu um að mælt sé fyrir um upplýsingaskyldu ráðherra gagnvart þinginu sem er ekki að finna í núverandi 54. gr. Þá er enn fremur tekið út orðalagið að rétturinn taki til „opinbers málefnis" en hætt er við því að það þrengi rétt þingmanna. Þá byggist tillaga nefndarinnar að hluta til á tillögum vinnuhóps á vegum forsætisnefndar Alþingis, sem lagði fram umfangsmikla skýrslu árið 2009 sem ber heitið, Eftirlit Alþingis með framkvæmdarvaldinu, m.a. um ýmsar breytingar á stjórnarskrá eða lagaákvæðum um störf Alþingis.
   Þá er eðlilegt að upplýsingaskylda ráðherra sé skráð í stjórnarskrá, enda er reglan mikilvæg lýðræðinu og eðlilegri kröfu að starfsemi stjórnvalda sé opin og gegnsæ.
   Í ákvæðinu er enn fremur nýmæli um að þingnefndir hafi jafnan rétt á við þingið sjálft, þ.e. meirihluta þess, til að óska slíkra upplýsinga. Réttur þingmanna er þrengri og skal ákveðinn í lögum, enda geta upplýsingar varðað mikilvæga almannahagsmuni eða um þær gilt trúnaður t.d. í ljósi persónuverndar. Taka verður tillit til þessara þátta þegar fjallað er um upplýsingaréttinn.
   Þá kom til umræðu nefndarinnar hvort að bæta ætti inn í ákvæðið sannleiksskyldu auk upplýsingarskyldunnar.
   Sambærilega tillhögun má finna í finnsku stjórnarskránni og þeirri sænsku.
8. Nýtt ákvæði er skyldar ríkisstjórn til að gera skipulega grein fyrir því hvernig hún hefur staðið að störfum sínum og framkvæmt ályktanir þingsins. Í umræðum nefndarinnar kom fram að slíkt fyrirkomulag geri þinginu betur kleift að sinna eftirlits- og rannsóknarhlutverki sínu gagnvart framkvæmdarvaldinu og slík skylda auki aðhald með framkvæmdarvaldsinu.
   Hér er jafnframt lagt til að ráðherra hafi rétt til að gera grein fyrir málefni sem undir hann heyrir með skýrslu, þ.e. ákveðinn frumkvæðisrétt, og byggist því tillagan að meginstefnu til á tillögu stjórnlaganefndar.
   Finna má áþekk ákvæði í finnsku stjórnarskránni.
9. Tillaga nefndar B, sem byggð er á því að ákvæði um að hæfni og málefnaleg sjónarmið ráði við embættisveitingar, spornar við því að framkvæmdarvaldið ráði sér handgengið fólk að geðþótta í embætti innan stjórnsýslu. Litlar breytingar eru gerðar á tillögu stjórnlaganefndar aðrar en að í stað þess að málsgreinin um hæfni og málefnaleg sjónarmið sé númer þrjú er hún númer tvö.
   Nú er gefinn möguleiki á því að skipa erlenda menn í embætti með lögum sem er mikil breyting frá fortakslausu ákvæði í núgildandi stjórnarskrá.
   Sambærileg ákvæði er að finna í bæði finnsku og sænsku stjórnarskránni.
10. Lagt er til að ákvæði sem nú stendur í 44. gr. stjórnarskrárinnar verði gert mun ítarlegra. Einnig er lýst reglum sem gilda um meðferð þingályktana sem þurfa að meginstefnu aðeins tvær umræður enda ekki um lagasetningu að ræða. Þá gilda sérreglur um vantrausttillögur og ákvarðanir um skipun rannsóknarnefnda. Í tillögu stjórnlaganefndar er lagt til að heimildir til fullgildingar þjóðréttarsamninga sem kalla á breytingu á lögum eða eru af öðrum ástæðum mikilvægir séu ræddir við þrjár umræður á Alþingi. Samkvæmt tillögum frá nefnd A er lagt til að mannréttindasamningar skuli fá sjálfkrafa gildi sem landslög (sbr. tillögur nefndar A). Sökum þessa er nauðsynlegt sé að heimildir til fullgildingar fái sömu þinglegu meðferð og lagafrumvörp þar sem þjóðréttarsamningar fá samkvæmt þessu sjálfkrafa gildi sem landslög. Ákvæðið er í hornklofum þar sem ekki hefur verið tekin afstaða til gildis þjóðréttarsamninga að landslögum í nefnd C.
    Minnst er á fleiri tegundir þingmála í stjórnarskránni, t.d. skýrslur ráðherra og árlega skýrslu ríkisstjórnar. Rætt var hvort taka þyrfti fram að slík mál væru rædd við eina umræðu, eða hvort nóg væri að þingið útfærði það sjálft í þingsköpum.
    Í 4. mgr. kemur fram mikilvægt nýmæli sem byggir á tillögu stjórnlaganefndar. Það felur í sér að þótt meðferð þingmáls sé ekki lokið við lok löggjafarþings verði unnt að halda meðferð þess áfram á næsta löggjafarþingi frá því stigi sem það er þá statt í málsmeðferð. Í dag falla þingmál niður við hvert löggjafarþing sem má telja óheppilegt fyrirkomulag, og leiðir til þess að mál þarf að endurflytja við upphaf hvers löggjafarþings, en tillagan girðir fyrir það óhagræði. Hins vegar er tekið skýrt fram að þingmál sem ekki er lokið við lok kjörtímabils falla niður við það tímamark.
    Ekki er talin ástæða til að breyta ákvæðum um meðferð þingmála að öðru leyti, ef frá eru taldar smávægilegar orðalagsbreytingar.
11. Meginbreyting á núgildandi ákvæði er að þingrof er bundið við ósk eða tillögu þingsins sjálfs. Þingrofsheimildin er því alfarið hjá Alþingi sjálfu en ekki á hendi ráðherra. Tillagan er að mestu komin frá stjórnlaganefnd.
    Nefndin leggur hins vegar til breytingar á tímamörkum þingrofs og kosninga í kjölfar þess. Í umræðu nefndarinnar kom fram að það gæti verið ólýðræðislegt að sitjandi stjórnarmeirihluti boði til kosninga með stuttum fyrirvara. Í slíkum aðstæðum hefði stjórnarandstaða og eftir atvikum nýir flokkar og frambjóðendur takmarkaðan tíma til undirbúnings og til að kynna málstað sinn. Nefndinni þótti því rétt að setja lágmarksfrest og hámarksfrest vegna boðunar þingkosninga í kjölfar þingrofs. Hæfilegt lágmark í þessu skyni þótti vera sex vikur (42 dagar) en hámark níu vikur (63 dagar). Í öllu falli kemur nýtt Alþingi saman eigi síðar en tveimur vikum eftir kosningar, svo sem tiltekið er í öðrum ákvæðum t.d. um stjórnarmyndun, (70 dögum). Sitjandi ríkisstjórn situr sem starfsstjórn uns nýtt þing kemur saman og ný stjórn er mynduð í kjölfarið.
    Þá kom einnig til umræðu nefndarinnar hvort forseti gæti átt aðkomu að þingrofi sem öryggisventill ef tiltekin efnisskilyrði væru fyrir hendi. Á hinn bóginn var nefndin sammála um að þingrofsréttur ætti ekki að vera hjá forsætisráðherra eins og nú er, heldur hjá þinginu sjálfu. Óeðlilegt þykir að framkvæmdarvaldið geti rofið þing án þess að ljóst sé að vilji meirihluta þingsins standi til þess.
    Eftirfarandi viðbótartillaga var lögð fram sem yrði 2. mgr. við tillöguna:
    Með sama hætti getur [forseti Íslands] rofið Alþingi ef þingið er óstarfhæft.
    Tillagan er háð því hvaða ákvörðun verður tekin um embætti forseta Íslands og slíka hugmynd þyrfti að útfæra nánar, en hugmyndin er m.a. sú að slíkur réttur forseta skapi þrýsting á þingið til samstarfs. Ókosturinn væri á hinn bóginn sá að forseti gæti tekið upp á að misnota slíka heimild.
12. Um er að ræða nýtt stjórnarskrárákvæði, í samræmi við tillögu stjórnlaganefndar. Stjórnlaganefnd byggði sína tillögu á niðurstöðum vinnhóps sem skipaður var af forsætisnefnd Alþingis til að fara yfir núgildandi lagareglur um eftirlit þingsins með framkvæmdarvaldinu. Hópurinn skilaði af sér umfangsmikilli skýrslu þar sem m.a. er lagt til stofnun nefndarinnar auk þess sem fleiri tillögur til að efla þingeftirlit eru reifðar.
    Eftirlits- og stjórnskipunarnefnd verður ein fastanefnda þingsins en gegni jafnframt stjórnskipulegu hlutverki í eftirliti með störfum ráðherra á grundvelli þess sem stjórnskipunarlög krefjast. Markmið með starfsemi nefndarinnar er að styrkja og þétta umhverfi þingeftirlits og setja eftirlit í faglegt ferli.
    Nefndin á sér hliðstæðu í Noregi, Danmörku og Svíþjóð. Í tilögu starfshópsins er m.a. vísað til þess að reynsla nágranna okkar af þróun og framkvæmd reglna og lagaákvæða um þingeftirlit sé um margt áhugaverð og eðlilegt að litið sé til þessara landa við endurskoðun á lagaumhverfinu hér á landi. Miðað er við að verkefni og störf nefndarinnar verði sambærileg við það sem er í Noregi að tillögu starfshópsins. Verkefni nefndarinnar yrðu í samræmi við það; yfirferð fundargerða ríkissráðs og álitsgjöf til þings, yfirferð skýrslu ríkisstjórnar um fyrirmæli þingsins (sem helst í hendur við nýtt ákvæði sem leggur til að ríkisstjórn gefi þinginu skýrslu). Ennfremur sjái nefndin um yfirferð gagna frá eftirlitsaðilum þings svo sem skýrslu Umboðsmanns Alþingis og skjöl frá ríkisendurskoðun. Þá sjái nefndin um undirbúning ákvörðunar þegar þingið þarf að taka afstöðu til þess hvort reyna þurfi á stjórnskipulega ábyrgð. Nefndin geti jafnframt hafið rannsókn í stjórnsýslunni sem hún telur nauðsynlega til að sinna þingeftirliti að eigin frumkvæði , eða að ósk þriðjungs þingmanna sem tryggir ákveðin réttindi minnihlutans.
13. Núgildandi stjórnarskrárákvæði gerir ráð fyrir rannsóknarnefndir skipuðum Alþingsmönnum. Slík nefnd hefur ekki verið skipuð síðan árið 1956. Ef nauðsyn er á að skipa rannsóknarnefnd utanþingsmanna, eru þær skipaðar með lögum þar sem heimildir og verksvið nefndar er jafnframt afmarkað nánar t.d. Rannsóknarnefnd Alþingis og nefnd um Breiðavíkurmál. Í núverandi tillögum eru öll tvímæli tekin af um að nánari reglur um störf slíkra nefnda séu settar með lögum.
    Í nefndinni var m.a. rætt hversu langt Alþingi megi ganga til að veita mönnum yfirgripsmiklar rannsóknarheimildir sem hafa í för með sér valdbeitingu og mögulega íhlutun í mannréttindavernd einstaklinga. Þá var jafnframt rætt hvort að afnema ætti heimildina í 39. gr. alfarið en talið var réttara að skipan rannsóknarnefnda þyrfti stjórnskipulega vernd og eðlilegra væri að lágmarksferli væri afmarkað í stjórnarskrá fyrir slíkar nefndir m.a. vegna valdheimilda þeirra.
    Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að sett verði almenn lög um opinberar rannsóknarnefndir þar sem m.a. verði kveðið nánar á um rannsóknarheimildir svo sem að heimta skýrslu af embættismönnum og einstökum mönnum.
14. Tillaga nefndar byggir að mestu á tillögu stjórnlaganefndar, dæmi B. Talið er að heppilegt sé jafnframt að skipunartími ríkisendurskoðanda séu fimm ár, líkt og umboðsmanns. Til að tryggja festu í fjárstjórnarvaldi ríkisins og sem þáttur í eftirlitsvaldi Alþingis er lagt til að samhliða frumvarpi til fjárlaga sé lagður fyrir þingið endurskoðaður ríkisreikningur síðasta árs. Alþingi fer með fjárstjórnarvaldið en fjárlög hafa séreðli og eru fremur fjárhagsáætlun ríkisins heldur en almenn löggjöf.
15. Nefnd B tekur undir skýringar stjórnlaganefndar og telur eðlilegt að stjórnarskrá kveði á um sérstakt hæfi þingmanna, þ.e. skyldu þeirra til að víkja sæti, hvort heldur er í þingnefnd eða í almennri meðferð, þegar mál snertir þá persónulega. Ljóst er að nánari reglur um þetta atriði verður að setja með almennum lögum, t.d. í þingskaparlögum, og er þá unnt að líta til fyrirmynda úr stjórnsýslurétti. Þá er mikilvægt að vafaatriði um hæfi þingmanna leiði ekki til óvissu um stjórnskipulegt gildi laga.
    Ákvæðið er því nýmæli og gerir jafnframt ráð fyrir að að settar séu nánari reglur í lögum um sérstakt hæfi þingmanna og skyldu þeirra til að veita upplýsingar um fjárhagsleg tengsl sín og hagsmuni. Í samræmi við almennar reglur er þó gert ráð fyrir að þingmenn gæti að hæfi sínu sjálfir en Alþingi taki ákvörðun um hvort þeim beri að víkja sæti. Valkosturinn gerir ráð fyrir að tekin séu af tvímæli um að brot gegn þessum reglum geti ekki valdið stjórnskipulegu ógildi laga. Þessi regla myndi einnig gera það mjög ólíklegt að menn ættu lögvarða hagsmuni af dómsmáli byggðri á málsástæðu um vanhæfi þingmanns þótt ákvæðið sjálft útiloki ekki slíkt mál.
16. Í tillögum stjórnlaganefndar er ekki vikið að almennu hæfi ráðherra en rétt þykir nefndinni að bæta við slíku ákvæði um ráðherra sem komi inn í kaflann um ríkisstjórn, ráðherra og framkvæmdarvald. Talið er að á meðan ráðherra gegnir embætti skuli hann ekki sinna öðrum ýmsum störfum sem geta ollið hagsmunaárekstrum. Hins vegar gilda sérstakar hæfisreglur stjórnsýslulaga engu að síður um ákvarðanir ráðherra innan stjórnsýslunnar, sem endranær.
    Nefnd B leggur því til nýmæli þess efnis að ráðherrum verði óheimilt að hafa með höndum nokkur störf í þágu opinberra stofnana eða einkafyrirtækja (sbr. orðalag úr lögum um Umboðsmann Alþingis), launuð sem ólaunuð, né heldur launuð störf fyrir aðra, t.d. félagasamtök. Ráðherrum verður þó heimilt að hafa með höndum ólaunuð störf fyrir félagasamtök.
    Sambærileg ákvæði má finna í þýsku og finnsku stjórnarskránni bæði hvað varðar hagsmunaárekstra og bann við að ráðherrar sinni störfum öðrum en tengdum embættinu.
    Nefnt var í umræðu í nefndinni að ákvæði um launuð og ólaunuð störf ráðherra ættu hugsanlega að gilda með sama hætti um alþingismenn.
    Sömu reglur gilda hvað varðar hagsmunaskráningu ráðherra og þingmanna og vísast því í skýringu þar.
17. Nefnd B leggur til smávægilega breytingu á orðalagi til samræmis við þá stefnu Stjórnlagaráðs að nota framsöguhátt og beina ræðu („vinnur" í stað „skal vinna"). Athuga mætti að setja sömu kröfu á ráðherra. Slík grein ætti þá heima í kafla um framkvæmdarvald, ráðherra og ríkisstjórn.
    Varðandi síðari málslið ákvæðisins er vert að benda á að samkvæmt þingskaparlögum er það kjörbréfanefnd þingsins sjálfs, skipuð níu þingmönnum, sem prófar kosningu og kjörbréf þingmanna og úrskurðar hvort kosning þeirra sé gild. Samkvæmt tillögu C-nefndar er það dómstóla að skera úr um lögmæti almennra kosninga, þar á meðal um kosningu og kjörbréf einstakra þingmanna.
    Fallist var á að taka orðið „drengskaparheit" og setja inn í hornklofa. Fram komu sjónarmið að orðið væri full karllægt.
18. Nefnd B leggur til að hnykkt sé á því að þingmenn séu bundnir við stjórnarskrána, enda hefur þjóðin lagt þeim til starfsreglur sem þeim ber umfram allt að virða. Að auki eru lagðar til smávægilegrar breytingar á orðalagi í átt að nútímamálfari.
    Rætt var að orðalagið „reglur frá kjósendum sínum" breytist í „fyrirmæli frá öðrum". Bent var á að kjósendur hafi ekki neinar reglur og því orðalagið ekki við hæfi. Þá eiga alþingismenn ekki að vera bundnir af neinum fyrirmælum og ekki þörf á að tiltaka kjósendur sérstaklega sem hóp í því sambandi.
19. Nefnd B leggur ekki til miklar breytingar á ákvæði stjórnarskrár um friðhelgi þingmanna en bætt við ákvæðið að saksækja megi þingmann, ekki aðeins ef hann er staðinn að glæp, heldur einnig ef hann játar sekt sína, en hið síðarnefnda er ekki tekið fram í íslensku stjórnarskránni né tillögu stjórnlaganefndar. Sú viðbót er að sænskri fyrirmynd.
    Nefndinni þykir mikilvægt að málfrelsi þingmanna í ræðustól sé tryggt. Til álita kom hvort gera ætti kröfu um aukinn meirihluta í þinginu til að leyfa málshöfðun á hendur þingmanni fyrir ummæli á þingi, að sænskri og finnskri fyrirmynd. Í Þýskalandi er hins vegar engin friðhelgi gagnvart meiðyrðum (verleumderische Beleidigungen, „defamatory insults"). Þá var enn fremur rætt um að beiting rannsóknarheimilda gagnvart þingmönnum ætti að vera háð samþykki þingsins, til dæmis hleranir, húsleitir eða álíka, þar sem mögulegt er að saksóknari eða lögregla skipti sér af störfum löggjafarvaldsins með óeðlilegum hætti frá stjórnskipunarlegum sjónarmiðum. Í því tilviki væri friðhelgi þingmanna orðin ansi víðtæk umfram aðra borgara.
    Þá kom einnig fram að ráðherrar sem ekki eru þingmenn þyrftu enn fremur að njóta málfrelsis í ræðustól þingsins og ákvæðið þyrfti að ná til þess.
    Það sjónarmið kom fram í umræðum að óeðlilegt væri að alþingismenn gætu viðhaft meiðyrði um fólk utan þings úr ræðustól þingsins án þess að þurfa að sæta ábyrgð.
    Þá var einnig lagt til að játning þyrfti að vera skýr og ekki valdi vafa um það, því sé notað orðalagið skýlaust.
20. Tillaga nefndar B er efnislega samhljóða tillögu stjórnlaganefndar en málfar er einfaldað og fært til nútímahorfs. Þá er tekinn af allur vafi um að varamaður hans taki sæti á meðan.
    Til að halda kjörgengi þarf að hafa óflekkað mannorð, en séu menn dæmdir til a.m.k. fjögurra mánaða óskilorðsbundins fangelsis telst mannorðið flekkað, skv. skilgreiningu í 5. gr. laga nr. 24/2000 um kosningar til Alþingis. Unnt er að fá uppreist æru með umsókn til forseta Íslands. Þá fá menn sjálfkrafa uppreist æru fyrir fyrsta refsidóm að liðnum 5 árum, fari dómurinn ekki fram úr eins árs fangelsi, skv. 84. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940.
    Í finnsku stjórnarskránni er málsgrein um að þingmenn missi umboð sitt ef þeir missa kjörgengi, og er hún álíka einföld og í þeirri íslensku.
    Gert er ráð fyrir að varamaður taki sæti þingmanns sem hefur glatað kjörgengi. Þetta er ekki sagt berum orðum í núverandi stjórnarskrá en er talið leiða af eðli máls. Lagt er til að orðalag um þetta verði gert skýrt þannig að lesendur skilji strax hvað átt er við og til samræmis við önnur ákvæði t.d. í því tilviki þegar þingmenn verða ráðherrar.
    Í umræðu nefndarinnar kom fram að ákvæðið ætti minni rétt á sér í dag en áður, sérstaklega ef möguleikar til persónukjörs verða auknir. Kjósendur eigi að hafa forræði á því hverja þeir velja til þingstarfa. Á móti var nefnt að þeir sem hafa hlotið dóm og snúið við blaðinu eiga möguleika á að fá uppreist æru og yrðu kjörgengir upp frá því.
21. Tillaga nefndar B er samhljóða tillögu stjórnlaganefndar og núverandi stjórnarskrá.
    Rætt var í nefndinni hvort orðið „öryggi" ætti að vera inni í þessari grein, hugsanlega í staðinn fyrir „frið".
22. Tillaga nefndar B byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar í dæmi A. Nokkrar orðalagsbreytingar eru þó lagðar til.
    Varðandi samkomudag Alþingis eftir kosningar þarf að gæta samræmis við ákvæði greinar um þingrof, en þar er tiltekið að kosningar geti átt sér stað allt að níu vikum eftir þingrof en Alþingi komi saman eigi síðar en tíu vikum eftir þingrofið. Þar er því gert ráð fyrir að þingið komi saman allt niður í viku eftir kosningar.
    Umræða var í nefndinni um hvort þörf væri á 2. mgr. tillögu nefndarinnar; nóg væri að ákveða samkomudag og starfstíma í þingskaparlögum. Á móti var nefnt að meirihluti þings gæti beitt minnihluta ofríki með breytingum á starfsfyrirkomulagi Alþingis nema ákvæði stjórnarskrár um málið væru nokkuð haldgóð. Var því samþykkt að 2. mgr. yrði innan hornklofa að þessu sinni.
23. Tillaga nefndar B byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar.
    Talið var betra að forseti Alþingis hefði rétt til að ákveða annan fundarstað í ljósi þess að erfitt getur reynst að fá fram meirihlutaákvörðun þingsins um samkomustað við sérstakar kringumstæður.
24. Tillaga nefndar B byggist á tillögu stjórnlaganefndar en með breyttu orðalagi.
    Nefndin leggur til að tekin verði út fyrsta málsgrein þess efnis að Alþingi starfi í einni málstofu. Slíkt er söguleg arfleifð og er óþarfi að geta um í stjórnarskrá.
    Skoða þarf hugsanleg fordæmi fyrir því að þingfundi sé lokað og við hvaða kringumstæður slíkt gæti komið til greina. Afar mikilvægt er að þingfundi sé aðeins lokað í ítrustu undantekningartilvikum, enda er réttur almennings til að fylgjast með störfum þingsins meðal grundvallaratriða í lýðræðissamfélagi. Mögulega eigi að taka út 2. mgr. sem er innan hornklofa og ekki þörf á að taka fram.
25. Ákvæði óbreytt.
    Til greina kemur að lykilatriði þingskaparlaga njóti sérverndar, annaðhvort beint í stjórnarskrá eða með ákvæðum um aukinn meirihluta þings þurfi til að samþykkja breytingar. Sú hætta er annars fyrir hendi að meirihluti þings geti beitt minnihluta ýmsu ofríki með breytingum á þingsköpum.
    Fram kom í umræðu að þingsköp njóti sérstöðu sem lög og ættu t.d. ekki að vera undirsett synjunarvaldi forseta eða unnt að skjóta þeim til þjóðaratkvæðis.
    Þá var jafnframt nefnt að sameina ætti ákvæði þeirri næstu á undan um eina málstofu og opna þingfundi.
26. Tillaga nefndar B innifelur orðalagsbreytingu til nútímahorfs og breytingu úr neikvæðu orðalagi í jákvætt.
27. Við umræður í nefndinni kom fram sú skoðun að takmarka ætti setutíma forsætisráðherra og/eða annarra ráðherra, t.d. við tvö eða þrjú kjörtímabil.
    Um þetta eru hvorki ákvæði í núverandi stjórnarskrá né gerir stjórnlaganefnd tillögu um að takmarka setutíma ráðherra. Tillaga B-nefndar er málamiðlun milli 8 og 12 ára. Skynsamlegt þykir að skipt yrði um forsætisráðherra á miðju þriðja kjörtímabili þannig að nýr ráðherra hefði tíma til að setja sig inn í starfið áður en til kosninga kemur, vitaskuld að því gefnu að hann/hún njóti trausts meirihluta þingsins. Það þýðir jafnframt að meirihluti þings þarf að hafa þetta í huga áður en hann kýs forsætisráðherra til þriðja kjörtímabils.
    Þau sjónarmið komu fram að endurnýjun stjórnmálamanna geti verið of hröð fremur en hitt, þ.e. að reynsla verði ónóg. Ekki var almennur vilji fyrir því í nefnd B að takmarka setutíma alþingismanna, með tilliti til þess að möguleikar á persónukjöri verði auknir. Rökin fyrir hámarkstíma eru einkum þau að ákveðin valdþreyta geri vart við sig með tímanum. Valdamenn staðni í embættum og hvatar til nýjunga og endurnýjunar slævist.
    Ákvæði þetta þarfnast frekari útfærslu en nefnt hefur verið í mót þessu að lýðræði sé nægileg takmörkun.
    Tillaga að orðalagi - „Enginn getur gegnt sama ráðherraembætti lengur en 8 ár samfleytt. Enginn getur gegnt ráðherraembætti lengur en í 12 ár samtals." Þessi tillaga nær til allra ráðherra, en heimilar þeim að sitja samtals í 12 ár og geta þá gegnt fleiri en einu embætti ráðherra en ekki lengur en þann tíma.
    Þá var rætt að takmarka ætti enn fremur setutíma þingmanna en naut ekki meirihluta nefndarmanna.
28. Tillaga nefndar B er byggð á sænskri fyrirmynd, þar sem stjórnarmyndun fer fram í þinginu undir stjórn þingforseta. Með því móti verður stjórnarmyndunarferlið óháð persónulegu mati eða geðþótta þjóðhöfðingja. Á hinn bóginn kemst þjóðhöfðingi hjá því að flækjast í viðkvæma pólitík að óþörfu. Aðra svipaða fyrirmynd má finna í Þýskalandi, en þar er það þingkjörinn forseti landsins sem gerir tillögu um kanslara til sambandsþingsins.
    Þingforseta er falið að gera tillögu um forsætisráðherra eftir samráð við þingflokka og alþingismenn (sem kunna að standa utan flokka). Reynt verði fjórum sinnum að ná fram meirihlutastuðningi við tillögur hans um forsætisráðherra, en takist það ekki, verði kosið til þings að nýju. Verður að ætla að sú tilhögun skapi sterkan hvata fyrir þingið að koma sér saman um forsætisráðherra.
    Þegar forsætisráðherra hefur verið kosinn ákveður hann skipan ráðuneyta og fjölda ráðherra og skiptir störfum með þeim. Hann tilnefnir ríkisstjórn sína og tilkynnir forseta Alþingis um hana. Forseti Alþingis skipar forsætisráðherra og veitir honum lausn, en forsætisráðherra skipar aðra ráðherra og veitir þeim lausn. Hugmyndin er sú að forsætisráðherra beri með skýrum hætti pólitíska ábyrgð á öðrum ráðherrum. Engin skylda er til þess að forsætisráðherra eða aðrir ráðherrar komi úr hópi þingmanna, heldur er opið fyrir að þeir geti verið utanþingsmenn.
    Skipan ráðuneyta er í dag ákveðin annars vegar í lögum nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands og hins vegar í reglugerð um Stjórnarráðið (síðast nr. 167/2010). Í tillögu nefndar B er gert ráð fyrir auknum sveigjanleika í þessu efni við myndun ríkisstjórnar og að forsætisráðherra geti ákveðið skipan ráðuneyta og verkaskiptingu þeirra á milli eftir því sem best er talið henta, sem yfirmaður framkvæmdarvaldsins. Er reiknað með því að hófs verði gætt í breytingum milli ríkisstjórna þannig að stjórnsýsla raskist ekki að ráði við þetta.
    Fram kom að við þessar aðstæður gæti aldursforseti þurft að leggja fram tillögur um forsætisráðherra, að fengnu samráði við þing og þingflokka. Slíkt ætti við þegar ekki hefur verið kosið um forseta þingsins.
    Erlingur Sigurðarson styður ekki þessa tillögu að svo komnu máli.
29. Í samræmi við tillögu um stjórnarmyndun er lagt til að vantraust verði „jákvætt" (uppbyggilegt, constructive) að þýskri (og einnig spánskri og ungverskri) fyrirmynd, þ.e. að í tillögu um vantraust á ríkisstjórn verði að tilnefna nýjan forsætisráðherra. Samþykkt vantrausts á ríkisstjórn þýði þá að ný ríkisstjórn taki strax við enda hefur nýr forsætisráðherra stuðning þess meirihluta sem samþykkti vantraustið.
    Með þessu fyrirkomulagi þarf ekki ákvæði um starfsstjórn vegna vantrausts en slíkt ákvæði þarf áfram vegna þingrofs, þ.e. að stjórn sitji áfram uns ný tekur við eftir kosningar.

Skýringar frá nefnd

1. Hlutverk Alþingis er ekki skilgreint með berum orðum í núverandi stjórnarskrá, að öðru leyti en að það fari með löggjafarvaldið ásamt forseta sbr. 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins nr. 33/1944. Í tillögu stjórnlaganefndar er lagt til að hlutverk þjóðþingsins sé skilgreint í kaflanum um hlutverk og störf Alþingis, sem fyrsta grein þess kafla. Tillaga B-nefndar byggist að mestu leyti til á þeirri tillögu, og sækir jafnframt innblástur til sænsku stjórnarskrárinnar þar sem fram kemur að þing landsins sé skipað fulltrúum þjóðarinnar.
2. Núverandi stjórnarskrá er fáorð um forseta Alþingis. Í 52. gr. segir aðeins að Alþingi kjósi sér forseta sem stýrir störfum þess. Tillaga B-nefndar er sett fram í anda þess að auka veg og virðingu Alþingis og ein leið til þess sé m.a. að þingforseti njóti víðtækari stuðnings en aðeins frá stjórnarmeirihluta hverju sinni. Nefnd B telur að slíkt fyrirkomulag geti eflt Alþingi í störfum sínum og aukið samstöðu, að ekki sé ágreiningur um störf forsetans. Tillagan byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar, en núverandi tillaga gengur aðeins lengra þar sem forseti þingsins hefur samkvæmt 3. málsgrein tillögunnar ekki lengur atkvæðisrétt, en slíkt fyrirkomulag sækir fyrirmynd sína til Svíþjóðar. Enn fremur má benda á að í löndum sem byggja á engilsaxneskum hefðum er venjan sú að þingforseti segi sig frá stjórnmálum og sinni aðeins hlutverki sínu við rekstur þingsins. Hér er þó ekki gengið svo langt, en engu að síður er markmiðið að friður skapist um störf forseta þingsins þjóðinni til heilla.
   Til hliðsjónar má nefna að 1. gr. laga um þingsköp Alþingis nr. 55/1991 hljóðar svo: Þegar Alþingi kemur saman við þingsetningu að loknum alþingiskosningum skal sá þingmaður, sem hefur lengsta þingsetu að baki, stjórna fundinum þangað til forseti þingsins er kosinn og standa fyrir kosningu hans. Hafi tveir þingmenn eða fleiri setið jafnlengi á þingi skal sá teljast aldursforseti sem eldri er.
   Ef svo fer að ekki næst að kjósa með auknum meirihluta myndi starfsaldursforseti stýra störfum Alþingis. Ef sett yrði einhvers konar viðlagaákvæði þar sem hægt væri að fara framhjá meginreglunni er hætt á að það yrði venjan.
3. Í núverandi stjórnarskrá er ekkert minnst á nefndir þingsins og má telja það óheppilegt fyrirkomulag.
   Tillagan byggist á hugmyndum B-nefndarinnar um að sterkari þingnefndir séu mikilvæg leið til þess að styrkja þingið gagnvart framkvæmdarvaldinu. M.a. hafa komið fram hugmyndir um að ráðherrar geti ekki flutt mál á Alþingi, heldur ætti að færa það hlutverk til fastanefnda þingsins. Aukið vægi þingnefnda væri leið til þess að draga úr ríkisstjórnarræði og færa löggjafarvaldið og frumkvæði að lagasetningu í auknum mæli til þingsins.
   Ætlun nefndarinnar er að styrkja stefnumótun á vegum þingnefnda án þess að tvöfalda þann hóp sérfræðinga sem kemur að undirbúningi þingmála hjá stjórnsýslu og þingi.
   Tillaga B-nefndar, sem byggist að hluta til á tillögum stjórnlaganefndar, gerir ráð fyrir að mál séu undirbúin í þingnefndum og að formenn nefnda mæli fyrir þeim. Ráðherrar leggi þannig ekki fram frumvörp, heldur komi þeim á framfæri við þingnefndir sem hengur saman við tillögu hér á eftir, að ráðherrar víki af þingi og séu því ekki alþingismenn samhliða ráðherrastörfum.
   Fram komu athugasemdir um að ekki ætti að veita sumum nefndum þingsins stjórnskipunarstöðu umfram aðrar nefndir, sbr. upptalningu ákvæðisins. Sleppa ætti þeirri upptalningu m.a. þar sem það kynni að vera að nefndarskipulag Alþingis yrði breytt en þá yrðu hendur þingsins bundnar. Ekki var tekin afstaða til athugasemdarinnar að svo stöddu og er upptalning nefndanna innan hornklofa. Hins vegar eru allar þessar nefndir orðaðar í öðrum ákvæðum í væntanlegri stjórnarskrá, þar sem þær hafa stjórnskipulegt hlutverk, sem aðrar nefndir hafa ekki.
4. Tillaga nefndar B um frumkvæðisrétt gerir ráð fyrir að alþingismenn einir hafi rétt til að flytja frumvörp til laga, tillögur til þingsályktana og önnur mál. Þessi tillaga er í samhengi við hugmyndir um aukið vægi þingnefnda og að ráðherrar sitji ekki á þingi, í þeim tilgangi að skilja betur á milli löggjafar- og framkvæmdarvalds og auka vægi þingsins. Tillagan er samhljóða dæmi B frá stjórnlaganefnd, 66. grein um frumkvæðisrétt, nema hvað bætt er við orðinu „einir" til að hnykkja á því að ráðherrar flytji ekki mál á þingi heldur komi þeim á framfæri við þingnefndir.
5. Tillagan byggist á hugmyndum þjóðfundar sem og umræðum á fundum nefndar B sem leið til þess að styrkja þingið og skilja að löggjafar- og framkvæmdarvald. Það er hugmynd nefndarinnar að opnað sé frekar fyrir það að ráðherrar komi ekki úr hópi þingmanna.
   Í þeim tilvikum er ráðherrar koma úr hópi þingmanna víkja þeir úr þingsæti meðan þeir gegna embætti sínu styrkist bæði ríkisstjórnin og þingið. Ráðherrar geta þá helgað sig verkefnum framkvæmdarvaldsins. Varamenn taka sæti ráðherra á þingi á meðan þeir gegna embætti sínu. Slíkt fyrirkomulag er m.a. í Noregi og í Svíþjóð.
   Tillagan byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar en réttur ráðherra til að mæla fyrir frumvörpum er afnuminn. Hins vegar svara þeir fyrirspurnum og taka þátt í umræðum eftir sem áður eftir því sem þeir eru kallaðir til.
6. Tillagan byggist á tillögu stjórnlaganefndar en með smávægilegum orðalagsbreytingum. Um er að ræða nýtt ákvæði sem lýtur að eftirlitshlutverki Alþingis og fjárlaganefndar og er ætlað að styrkja fjárstjórnarvald þingsins. Slíkt ákvæði sækir sér ekki stoð í stjórnarskrám annarra landa að öðru leyti en fjallað er um víðtækan rétt þingsins til upplýsinga frá ríkisstjórn í bæði finnsku og sænsku stjórnarskránni.
   Umræða kom fram meðal ráðsfulltrúa að aðrar þingnefndir ættu að hafa sambærileg eða sömu úrræði þ.e. að ákvæðið gilti almennt. Hins vegar var bent á slíkar óskir gætu komið frá nefndum til fjárlaganefndar. Þá er annað ákvæði sem veitir þinginu, þingnefndum svo og þingmönnum víðtækari upplýsingarétt frá ráðherrum en núverandi skipan sbr. næsta.
7. Tillaga nefndarinnar byggist á því að Alþingi eigi víðtækan rétt á upplýsingum um störf framkvæmdarvaldsins, en það er stór þáttur í eftirlitshlutverki þingsins gagnvart því. Framkvæmdarvaldinu beri því skylda til að afhenda þinginu ýmiss konar upplýsingar sem tengjast m.a. meðferð opinbers fjár og eftirfylgni laga og þingsályktana. Tillagan byggist að mestu leyti á tillögu stjórnlaganefndar en nýmæli er í ákvæðinu um að mælt sé fyrir um upplýsingaskyldu ráðherra gagnvart þinginu sem er ekki að finna í núverandi 54. gr. Þá er enn fremur tekið út orðalagið að rétturinn taki til „opinbers málefnis" en hætt er við því að það þrengi rétt þingmanna. Þá byggist tillaga nefndarinnar að hluta til á tillögum vinnuhóps á vegum forsætisnefndar Alþingis, sem lagði fram umfangsmikla skýrslu árið 2009 sem ber heitið, Eftirlit Alþingis með framkvæmdarvaldinu, m.a. um ýmsar breytingar á stjórnarskrá eða lagaákvæðum um störf Alþingis.
   Þá er eðlilegt að upplýsingaskylda ráðherra sé skráð í stjórnarskrá, enda er reglan mikilvæg lýðræðinu og eðlilegri kröfu að starfsemi stjórnvalda sé opin og gegnsæ.
   Í ákvæðinu er enn fremur nýmæli um að þingnefndir hafi jafnan rétt á við þingið sjálft, þ.e. meirihluta þess, til að óska slíkra upplýsinga. Réttur þingmanna er þrengri og skal ákveðinn í lögum, enda geta upplýsingar varðað mikilvæga almannahagsmuni eða um þær gilt trúnaður t.d. í ljósi persónuverndar. Taka verður tillit til þessara þátta þegar fjallað er um upplýsingaréttinn.
   Þá kom til umræðu nefndarinnar hvort að bæta ætti inn í ákvæðið sannleiksskyldu auk upplýsingarskyldunnar.
   Sambærilega tillhögun má finna í finnsku stjórnarskránni og þeirri sænsku.
8. Nýtt ákvæði er skyldar ríkisstjórn til að gera skipulega grein fyrir því hvernig hún hefur staðið að störfum sínum og framkvæmt ályktanir þingsins. Í umræðum nefndarinnar kom fram að slíkt fyrirkomulag geri þinginu betur kleift að sinna eftirlits- og rannsóknarhlutverki sínu gagnvart framkvæmdarvaldinu og slík skylda auki aðhald með framkvæmdarvaldsinu.
   Hér er jafnframt lagt til að ráðherra hafi rétt til að gera grein fyrir málefni sem undir hann heyrir með skýrslu, þ.e. ákveðinn frumkvæðisrétt, og byggist því tillagan að meginstefnu til á tillögu stjórnlaganefndar.
   Finna má áþekk ákvæði í finnsku stjórnarskránni.
9. Tillaga nefndar B, sem byggð er á því að ákvæði um að hæfni og málefnaleg sjónarmið ráði við embættisveitingar, spornar við því að framkvæmdarvaldið ráði sér handgengið fólk að geðþótta í embætti innan stjórnsýslu. Litlar breytingar eru gerðar á tillögu stjórnlaganefndar aðrar en að í stað þess að málsgreinin um hæfni og málefnaleg sjónarmið sé númer þrjú er hún númer tvö.
   Nú er gefinn möguleiki á því að skipa erlenda menn í embætti með lögum sem er mikil breyting frá fortakslausu ákvæði í núgildandi stjórnarskrá.
   Sambærileg ákvæði er að finna í bæði finnsku og sænsku stjórnarskránni.
10. Lagt er til að ákvæði sem nú stendur í 44. gr. stjórnarskrárinnar verði gert mun ítarlegra. Einnig er lýst reglum sem gilda um meðferð þingályktana sem þurfa að meginstefnu aðeins tvær umræður enda ekki um lagasetningu að ræða. Þá gilda sérreglur um vantrausttillögur og ákvarðanir um skipun rannsóknarnefnda. Í tillögu stjórnlaganefndar er lagt til að heimildir til fullgildingar þjóðréttarsamninga sem kalla á breytingu á lögum eða eru af öðrum ástæðum mikilvægir séu ræddir við þrjár umræður á Alþingi. Samkvæmt tillögum frá nefnd A er lagt til að mannréttindasamningar skuli fá sjálfkrafa gildi sem landslög (sbr. tillögur nefndar A). Sökum þessa er nauðsynlegt sé að heimildir til fullgildingar fái sömu þinglegu meðferð og lagafrumvörp þar sem þjóðréttarsamningar fá samkvæmt þessu sjálfkrafa gildi sem landslög. Ákvæðið er í hornklofum þar sem ekki hefur verið tekin afstaða til gildis þjóðréttarsamninga að landslögum í nefnd C.
    Minnst er á fleiri tegundir þingmála í stjórnarskránni, t.d. skýrslur ráðherra og árlega skýrslu ríkisstjórnar. Rætt var hvort taka þyrfti fram að slík mál væru rædd við eina umræðu, eða hvort nóg væri að þingið útfærði það sjálft í þingsköpum.
    Í 4. mgr. kemur fram mikilvægt nýmæli sem byggir á tillögu stjórnlaganefndar. Það felur í sér að þótt meðferð þingmáls sé ekki lokið við lok löggjafarþings verði unnt að halda meðferð þess áfram á næsta löggjafarþingi frá því stigi sem það er þá statt í málsmeðferð. Í dag falla þingmál niður við hvert löggjafarþing sem má telja óheppilegt fyrirkomulag, og leiðir til þess að mál þarf að endurflytja við upphaf hvers löggjafarþings, en tillagan girðir fyrir það óhagræði. Hins vegar er tekið skýrt fram að þingmál sem ekki er lokið við lok kjörtímabils falla niður við það tímamark.
    Ekki er talin ástæða til að breyta ákvæðum um meðferð þingmála að öðru leyti, ef frá eru taldar smávægilegar orðalagsbreytingar.
11. Meginbreyting á núgildandi ákvæði er að þingrof er bundið við ósk eða tillögu þingsins sjálfs. Þingrofsheimildin er því alfarið hjá Alþingi sjálfu en ekki á hendi ráðherra. Tillagan er að mestu komin frá stjórnlaganefnd.
    Nefndin leggur hins vegar til breytingar á tímamörkum þingrofs og kosninga í kjölfar þess. Í umræðu nefndarinnar kom fram að það gæti verið ólýðræðislegt að sitjandi stjórnarmeirihluti boði til kosninga með stuttum fyrirvara. Í slíkum aðstæðum hefði stjórnarandstaða og eftir atvikum nýir flokkar og frambjóðendur takmarkaðan tíma til undirbúnings og til að kynna málstað sinn. Nefndinni þótti því rétt að setja lágmarksfrest og hámarksfrest vegna boðunar þingkosninga í kjölfar þingrofs. Hæfilegt lágmark í þessu skyni þótti vera sex vikur (42 dagar) en hámark níu vikur (63 dagar). Í öllu falli kemur nýtt Alþingi saman eigi síðar en tíu vikum (70 dögum) eftir þingrofið. Sitjandi ríkisstjórn situr sem starfsstjórn uns nýtt þing kemur saman og ný stjórn er mynduð í kjölfarið.
    Þá kom einnig til umræðu nefndarinnar hvort forseti gæti átt aðkomu að þingrofi sem öryggisventill ef tiltekin efnisskilyrði væru fyrir hendi. Á hinn bóginn var nefndin sammála um að þingrofsréttur ætti ekki að vera hjá forsætisráðherra eins og nú er, heldur hjá þinginu sjálfu. Óeðlilegt þykir að framkvæmdarvaldið geti rofið þing án þess að ljóst sé að vilji meirihluta þingsins standi til þess.
    Eftirfarandi viðbótartillaga var lögð fram sem yrði 2. mgr. við tillöguna:
    Með sama hætti getur [forseti Íslands] rofið Alþingi ef þingið er óstarfhæft.
    Tillagan er háð því hvaða ákvörðun verður tekin um embætti forseta Íslands og slíka hugmynd þyrfti að útfæra nánar, en hugmyndin er m.a. sú að slíkur réttur forseta skapi þrýsting á þingið til samstarfs. Ókosturinn væri á hinn bóginn sá að forseti gæti tekið upp á að misnota slíka heimild.
12. Um er að ræða nýtt stjórnarskrárákvæði, í samræmi við tillögu stjórnlaganefndar. Stjórnlaganefnd byggði sína tillögu á niðurstöðum vinnhóps sem skipaður var af forsætisnefnd Alþingis til að fara yfir núgildandi lagareglur um eftirlit þingsins með framkvæmdarvaldinu. Hópurinn skilaði af sér umfangsmikilli skýrslu þar sem m.a. er lagt til stofnun nefndarinnar auk þess sem fleiri tillögur til að efla þingeftirlit eru reifðar.
    Eftirlits- og stjórnskipunarnefnd verður ein fastanefnda þingsins en gegni jafnframt stjórnskipulegu hlutverki í eftirliti með störfum ráðherra á grundvelli þess sem stjórnskipunarlög krefjast. Markmið með starfsemi nefndarinnar er að styrkja og þétta umhverfi þingeftirlits og setja eftirlit í faglegt ferli.
    Nefndin á sér hliðstæðu í Noregi, Danmörku og Svíþjóð. Í tilögu starfshópsins er m.a. vísað til þess að reynsla nágranna okkar af þróun og framkvæmd reglna og lagaákvæða um þingeftirlit sé um margt áhugaverð og eðlilegt að litið sé til þessara landa við endurskoðun á lagaumhverfinu hér á landi. Miðað er við að verkefni og störf nefndarinnar verði sambærileg við það sem er í Noregi að tillögu starfshópsins. Verkefni nefndarinnar yrðu í samræmi við það; yfirferð fundargerða ríkissráðs og álitsgjöf til þings, yfirferð skýrslu ríkisstjórnar um fyrirmæli þingsins (sem helst í hendur við nýtt ákvæði sem leggur til að ríkisstjórn gefi þinginu skýrslu). Ennfremur sjái nefndin um yfirferð gagna frá eftirlitsaðilum þings svo sem skýrslu Umboðsmanns Alþingis og skjöl frá ríkisendurskoðun. Þá sjái nefndin um undirbúning ákvörðunar þegar þingið þarf að taka afstöðu til þess hvort reyna þurfi á stjórnskipulega ábyrgð. Nefndin geti jafnframt hafið rannsókn í stjórnsýslunni sem hún telur nauðsynlega til að sinna þingeftirliti að eigin frumkvæði , eða að ósk þriðjungs þingmanna sem tryggir ákveðin réttindi minnihlutans.
13. Núgildandi stjórnarskrárákvæði gerir ráð fyrir rannsóknarnefndir skipuðum Alþingsmönnum. Slík nefnd hefur ekki verið skipuð síðan árið 1956. Ef nauðsyn er á að skipa rannsóknarnefnd utanþingsmanna, eru þær skipaðar með lögum þar sem heimildir og verksvið nefndar er jafnframt afmarkað nánar t.d. Rannsóknarnefnd Alþingis og nefnd um Breiðavíkurmál. Í núverandi tillögum eru öll tvímæli tekin af um að nánari reglur um störf slíkra nefnda séu settar með lögum.
    Í nefndinni var m.a. rætt hversu langt Alþingi megi ganga til að veita mönnum yfirgripsmiklar rannsóknarheimildir sem hafa í för með sér valdbeitingu og mögulega íhlutun í mannréttindavernd einstaklinga. Þá var jafnframt rætt hvort að afnema ætti heimildina í 39. gr. alfarið en talið var réttara að skipan rannsóknarnefnda þyrfti stjórnskipulega vernd og eðlilegra væri að lágmarksferli væri afmarkað í stjórnarskrá fyrir slíkar nefndir m.a. vegna valdheimilda þeirra.
    Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að sett verði almenn lög um opinberar rannsóknarnefndir þar sem m.a. verði kveðið nánar á um rannsóknarheimildir svo sem að heimta skýrslu af embættismönnum og einstökum mönnum.
14. Tillaga nefndar byggir að mestu á tillögu stjórnlaganefndar, dæmi B. Talið er að heppilegt sé jafnframt að skipunartími ríkisendurskoðanda séu fimm ár, líkt og umboðsmanns. Til að tryggja festu í fjárstjórnarvaldi ríkisins og sem þáttur í eftirlitsvaldi Alþingis er lagt til að samhliða frumvarpi til fjárlaga sé lagður fyrir þingið endurskoðaður ríkisreikningur síðasta árs. Alþingi fer með fjárstjórnarvaldið en fjárlög hafa séreðli og eru fremur fjárhagsáætlun ríkisins heldur en almenn löggjöf.
15. Nefnd B tekur undir skýringar stjórnlaganefndar og telur eðlilegt að stjórnarskrá kveði á um sérstakt hæfi þingmanna, þ.e. skyldu þeirra til að víkja sæti, hvort heldur er í þingnefnd eða í almennri meðferð, þegar mál snertir þá persónulega. Ljóst er að nánari reglur um þetta atriði verður að setja með almennum lögum, t.d. í þingskaparlögum, og er þá unnt að líta til fyrirmynda úr stjórnsýslurétti. Þá er mikilvægt að vafaatriði um hæfi þingmanna leiði ekki til óvissu um stjórnskipulegt gildi laga.
    Ákvæðið er því nýmæli og gerir jafnframt ráð fyrir að að settar séu nánari reglur í lögum um sérstakt hæfi þingmanna og skyldu þeirra til að veita upplýsingar um fjárhagsleg tengsl sín og hagsmuni. Í samræmi við almennar reglur er þó gert ráð fyrir að þingmenn gæti að hæfi sínu sjálfir en Alþingi taki ákvörðun um hvort þeim beri að víkja sæti. Valkosturinn gerir ráð fyrir að tekin séu af tvímæli um að brot gegn þessum reglum geti ekki valdið stjórnskipulegu ógildi laga. Þessi regla myndi einnig gera það mjög ólíklegt að menn ættu lögvarða hagsmuni af dómsmáli byggðri á málsástæðu um vanhæfi þingmanns þótt ákvæðið sjálft útiloki ekki slíkt mál.
16. Í tillögum stjórnlaganefndar er ekki vikið að almennu hæfi ráðherra en rétt þykir nefndinni að bæta við slíku ákvæði um ráðherra sem komi inn í kaflann um ríkisstjórn, ráðherra og framkvæmdarvald. Talið er að á meðan ráðherra gegnir embætti skuli hann ekki sinna öðrum ýmsum störfum sem geta ollið hagsmunaárekstrum. Hins vegar gilda sérstakar hæfisreglur stjórnsýslulaga engu að síður um ákvarðanir ráðherra innan stjórnsýslunnar, sem endranær.
    Nefnd B leggur því til nýmæli þess efnis að ráðherrum verði óheimilt að hafa með höndum nokkur störf í þágu opinberra stofnana eða einkafyrirtækja (sbr. orðalag úr lögum um Umboðsmann Alþingis), launuð sem ólaunuð, né heldur launuð störf fyrir aðra, t.d. félagasamtök. Ráðherrum verður þó heimilt að hafa með höndum ólaunuð störf fyrir félagasamtök.
    Sambærileg ákvæði má finna í þýsku og finnsku stjórnarskránni bæði hvað varðar hagsmunaárekstra og bann við að ráðherrar sinni störfum öðrum en tengdum embættinu.
    Nefnt var í umræðu í nefndinni að ákvæði um launuð og ólaunuð störf ráðherra ættu hugsanlega að gilda með sama hætti um alþingismenn.
    Sömu reglur gilda hvað varðar hagsmunaskráningu ráðherra og þingmanna og vísast því í skýringu þar.

Skýringar frá nefnd

1. Hlutverk Alþingis er ekki skilgreint með berum orðum í núverandi stjórnarskrá, að öðru leyti en að það fari með löggjafarvaldið ásamt forseta sbr. 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins nr. 33/1944. Í tillögu stjórnlaganefndar er lagt til að hlutverk þjóðþingsins sé skilgreint í kaflanum um hlutverk og störf Alþingis, sem fyrsta grein þess kafla. Tillaga B-nefndar byggist að mestu leyti til á þeirri tillögu, og sækir jafnframt innblástur til sænsku stjórnarskrárinnar þar sem fram kemur að þing landsins sé skipað fulltrúum þjóðarinnar.
2. Núverandi stjórnarskrá er fáorð um forseta Alþingis. Í 52. gr. segir aðeins að Alþingi kjósi sér forseta sem stýrir störfum þess. Tillaga B-nefndar er sett fram í anda þess að auka veg og virðingu Alþingis og ein leið til þess sé m.a. að þingforseti njóti víðtækari stuðnings en aðeins frá stjórnarmeirihluta hverju sinni. Nefnd B telur að slíkt fyrirkomulag geti eflt Alþingi í störfum sínum og aukið samstöðu, að ekki sé ágreiningur um störf forsetans. Tillagan byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar, en núverandi tillaga gengur aðeins lengra þar sem forseti þingsins hefur samkvæmt 3. málsgrein tillögunnar ekki lengur atkvæðisrétt, en slíkt fyrirkomulag sækir fyrirmynd sína til Svíþjóðar. Enn fremur má benda á að í löndum sem byggja á engilsaxneskum hefðum er venjan sú að þingforseti segi sig frá stjórnmálum og sinni aðeins hlutverki sínu við rekstur þingsins. Hér er þó ekki gengið svo langt, en engu að síður er markmiðið að friður skapist um störf forseta þingsins þjóðinni til heilla.
   Til hliðsjónar má nefna að 1. gr. laga um þingsköp Alþingis nr. 55/1991 hljóðar svo: Þegar Alþingi kemur saman við þingsetningu að loknum alþingiskosningum skal sá þingmaður, sem hefur lengsta þingsetu að baki, stjórna fundinum þangað til forseti þingsins er kosinn og standa fyrir kosningu hans. Hafi tveir þingmenn eða fleiri setið jafnlengi á þingi skal sá teljast aldursforseti sem eldri er.
   Ef svo fer að ekki næst að kjósa með auknum meirihluta myndi starfsaldursforseti stýra störfum Alþingis. Ef sett yrði einhvers konar viðlagaákvæði þar sem hægt væri að fara framhjá meginreglunni er hætt á að það yrði venjan.
3. Í núverandi stjórnarskrá er ekkert minnst á nefndir þingsins og má telja það óheppilegt fyrirkomulag.
   Tillagan byggist á hugmyndum B-nefndarinnar um að sterkari þingnefndir séu mikilvæg leið til þess að styrkja þingið gagnvart framkvæmdarvaldinu. M.a. hafa komið fram hugmyndir um að ráðherrar geti ekki flutt mál á Alþingi, heldur ætti að færa það hlutverk til fastanefnda þingsins. Aukið vægi þingnefnda væri leið til þess að draga úr ríkisstjórnarræði og færa löggjafarvaldið og frumkvæði að lagasetningu í auknum mæli til þingsins.
   Ætlun nefndarinnar er að styrkja stefnumótun á vegum þingnefnda án þess að tvöfalda þann hóp sérfræðinga sem kemur að undirbúningi þingmála hjá stjórnsýslu og þingi.
   Tillaga B-nefndar, sem byggist að hluta til á tillögum stjórnlaganefndar, gerir ráð fyrir að mál séu undirbúin í þingnefndum og að formenn nefnda mæli fyrir þeim. Ráðherrar leggi þannig ekki fram frumvörp, heldur komi þeim á framfæri við þingnefndir sem hengur saman við tillögu hér á eftir, að ráðherrar víki af þingi og séu því ekki alþingismenn samhliða ráðherrastörfum.
   Fram komu athugasemdir um að ekki ætti að veita sumum nefndum þingsins stjórnskipunarstöðu umfram aðrar nefndir, sbr. upptalningu ákvæðisins. Sleppa ætti þeirri upptalningu m.a. þar sem það kynni að vera að nefndarskipulag Alþingis yrði breytt en þá yrðu hendur þingsins bundnar. Ekki var tekin afstaða til athugasemdarinnar að svo stöddu og er upptalning nefndanna innan hornklofa. Hins vegar eru allar þessar nefndir orðaðar í öðrum ákvæðum í væntanlegri stjórnarskrá, þar sem þær hafa stjórnskipulegt hlutverk, sem aðrar nefndir hafa ekki.
4. Tillaga nefndar B um frumkvæðisrétt gerir ráð fyrir að alþingismenn einir hafi rétt til að flytja frumvörp til laga, tillögur til þingsályktana og önnur mál. Þessi tillaga er í samhengi við hugmyndir um aukið vægi þingnefnda og að ráðherrar sitji ekki á þingi, í þeim tilgangi að skilja betur á milli löggjafar- og framkvæmdarvalds og auka vægi þingsins. Tillagan er samhljóða dæmi B frá stjórnlaganefnd, 66. grein um frumkvæðisrétt, nema hvað bætt er við orðinu „einir" til að hnykkja á því að ráðherrar flytji ekki mál á þingi heldur komi þeim á framfæri við þingnefndir.
5. Tillagan byggist á hugmyndum þjóðfundar sem og umræðum á fundum nefndar B sem leið til þess að styrkja þingið og skilja að löggjafar- og framkvæmdarvald. Það er hugmynd nefndarinnar að opnað sé frekar fyrir það að ráðherrar komi ekki úr hópi þingmanna.
   Í þeim tilvikum er ráðherrar koma úr hópi þingmanna víkja þeir úr þingsæti meðan þeir gegna embætti sínu styrkist bæði ríkisstjórnin og þingið. Ráðherrar geta þá helgað sig verkefnum framkvæmdarvaldsins. Varamenn taka sæti ráðherra á þingi á meðan þeir gegna embætti sínu. Slíkt fyrirkomulag er m.a. í Noregi og í Svíþjóð.
   Tillagan byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar en réttur ráðherra til að mæla fyrir frumvörpum er afnuminn. Hins vegar svara þeir fyrirspurnum og taka þátt í umræðum eftir sem áður eftir því sem þeir eru kallaðir til.
6. Tillagan byggist á tillögu stjórnlaganefndar en með smávægilegum orðalagsbreytingum. Um er að ræða nýtt ákvæði sem lýtur að eftirlitshlutverki Alþingis og fjárlaganefndar og er ætlað að styrkja fjárstjórnarvald þingsins. Slíkt ákvæði sækir sér ekki stoð í stjórnarskrám annarra landa að öðru leyti en fjallað er um víðtækan rétt þingsins til upplýsinga frá ríkisstjórn í bæði finnsku og sænsku stjórnarskránni.
   Umræða kom fram meðal ráðsfulltrúa að aðrar þingnefndir ættu að hafa sambærileg eða sömu úrræði þ.e. að ákvæðið gilti almennt. Hins vegar var bent á slíkar óskir gætu komið frá nefndum til fjárlaganefndar. Þá er annað ákvæði sem veitir þinginu, þingnefndum svo og þingmönnum víðtækari upplýsingarétt frá ráðherrum en núverandi skipan sbr. næsta.
7. Tillaga nefndarinnar byggist á því að Alþingi eigi víðtækan rétt á upplýsingum um störf framkvæmdarvaldsins, en það er stór þáttur í eftirlitshlutverki þingsins gagnvart því. Framkvæmdarvaldinu beri því skylda til að afhenda þinginu ýmiss konar upplýsingar sem tengjast m.a. meðferð opinbers fjár og eftirfylgni laga og þingsályktana. Tillagan byggist að mestu leyti á tillögu stjórnlaganefndar en nýmæli er í ákvæðinu um að mælt sé fyrir um upplýsingaskyldu ráðherra gagnvart þinginu sem er ekki að finna í núverandi 54. gr. Þá er enn fremur tekið út orðalagið að rétturinn taki til „opinbers málefnis" en hætt er við því að það þrengi rétt þingmanna. Þá byggist tillaga nefndarinnar að hluta til á tillögum vinnuhóps á vegum forsætisnefndar Alþingis, sem lagði fram umfangsmikla skýrslu árið 2009 sem ber heitið, Eftirlit Alþingis með framkvæmdarvaldinu, m.a. um ýmsar breytingar á stjórnarskrá eða lagaákvæðum um störf Alþingis.
   Þá er eðlilegt að upplýsingaskylda ráðherra sé skráð í stjórnarskrá, enda er reglan mikilvæg lýðræðinu og eðlilegri kröfu að starfsemi stjórnvalda sé opin og gegnsæ.
   Í ákvæðinu er enn fremur nýmæli um að þingnefndir hafi jafnan rétt á við þingið sjálft, þ.e. meirihluta þess, til að óska slíkra upplýsinga. Réttur þingmanna er þrengri og skal ákveðinn í lögum, enda geta upplýsingar varðað mikilvæga almannahagsmuni eða um þær gilt trúnaður t.d. í ljósi persónuverndar. Taka verður tillit til þessara þátta þegar fjallað er um upplýsingaréttinn.
   Þá kom til umræðu nefndarinnar hvort að bæta ætti inn í ákvæðið sannleiksskyldu auk upplýsingarskyldunnar.
   Sambærilega tillhögun má finna í finnsku stjórnarskránni og þeirri sænsku.
8. Nýtt ákvæði er skyldar ríkisstjórn til að gera skipulega grein fyrir því hvernig hún hefur staðið að störfum sínum og framkvæmt ályktanir þingsins. Í umræðum nefndarinnar kom fram að slíkt fyrirkomulag geri þinginu betur kleift að sinna eftirlits- og rannsóknarhlutverki sínu gagnvart framkvæmdarvaldinu og slík skylda auki aðhald með framkvæmdarvaldsinu.
   Hér er jafnframt lagt til að ráðherra hafi rétt til að gera grein fyrir málefni sem undir hann heyrir með skýrslu, þ.e. ákveðinn frumkvæðisrétt, og byggist því tillagan að meginstefnu til á tillögu stjórnlaganefndar.
   Finna má áþekk ákvæði í finnsku stjórnarskránni.
9. Tillaga nefndar B, sem byggð er á því að ákvæði um að hæfni og málefnaleg sjónarmið ráði við embættisveitingar, spornar við því að framkvæmdarvaldið ráði sér handgengið fólk að geðþótta í embætti innan stjórnsýslu. Litlar breytingar eru gerðar á tillögu stjórnlaganefndar aðrar en að í stað þess að málsgreinin um hæfni og málefnaleg sjónarmið sé númer þrjú er hún númer tvö.
   Nú er gefinn möguleiki á því að skipa erlenda menn í embætti með lögum sem er mikil breyting frá fortakslausu ákvæði í núgildandi stjórnarskrá.
   Sambærileg ákvæði er að finna í bæði finnsku og sænsku stjórnarskránni.
10. Lagt er til að ákvæði sem nú stendur í 44. gr. stjórnarskrárinnar verði gert mun ítarlegra. Einnig er lýst reglum sem gilda um meðferð þingályktana sem þurfa að meginstefnu aðeins tvær umræður enda ekki um lagasetningu að ræða. Þá gilda sérreglur um vantrausttillögur og ákvarðanir um skipun rannsóknarnefnda. Í tillögu stjórnlaganefndar er lagt til að heimildir til fullgildingar þjóðréttarsamninga sem kalla á breytingu á lögum eða eru af öðrum ástæðum mikilvægir séu ræddir við þrjár umræður á Alþingi. Samkvæmt tillögum frá nefnd A er lagt til að mannréttindasamningar skuli fá sjálfkrafa gildi sem landslög (sbr. tillögur nefndar A). Sökum þessa er nauðsynlegt sé að heimildir til fullgildingar fái sömu þinglegu meðferð og lagafrumvörp þar sem þjóðréttarsamningar fá samkvæmt þessu sjálfkrafa gildi sem landslög. Ákvæðið er í hornklofum þar sem ekki hefur verið tekin afstaða til gildis þjóðréttarsamninga að landslögum í nefnd C.
    Minnst er á fleiri tegundir þingmála í stjórnarskránni, t.d. skýrslur ráðherra og árlega skýrslu ríkisstjórnar. Rætt var hvort taka þyrfti fram að slík mál væru rædd við eina umræðu, eða hvort nóg væri að þingið útfærði það sjálft í þingsköpum.
    Í 4. mgr. kemur fram mikilvægt nýmæli sem byggir á tillögu stjórnlaganefndar. Það felur í sér að þótt meðferð þingmáls sé ekki lokið við lok löggjafarþings verði unnt að halda meðferð þess áfram á næsta löggjafarþingi frá því stigi sem það er þá statt í málsmeðferð. Í dag falla þingmál niður við hvert löggjafarþing sem má telja óheppilegt fyrirkomulag, og leiðir til þess að mál þarf að endurflytja við upphaf hvers löggjafarþings, en tillagan girðir fyrir það óhagræði. Hins vegar er tekið skýrt fram að þingmál sem ekki er lokið við lok kjörtímabils falla niður við það tímamark.
    Ekki er talin ástæða til að breyta ákvæðum um meðferð þingmála að öðru leyti, ef frá eru taldar smávægilegar orðalagsbreytingar.
11. Meginbreyting á núgildandi ákvæði er að þingrof er bundið við ósk eða tillögu þingsins sjálfs. Þingrofsheimildin er því alfarið hjá Alþingi sjálfu en ekki á hendi ráðherra. Tillagan er að mestu komin frá stjórnlaganefnd.
    Nefndin leggur hins vegar til breytingar á tímamörkum þingrofs og kosninga í kjölfar þess. Í umræðu nefndarinnar kom fram að það gæti verið ólýðræðislegt að sitjandi stjórnarmeirihluti boði til kosninga með stuttum fyrirvara. Í slíkum aðstæðum hefði stjórnarandstaða og eftir atvikum nýir flokkar og frambjóðendur takmarkaðan tíma til undirbúnings og til að kynna málstað sinn. Nefndinni þótti því rétt að setja lágmarksfrest og hámarksfrest vegna boðunar þingkosninga í kjölfar þingrofs. Hæfilegt lágmark í þessu skyni þótti vera sex vikur (42 dagar) en hámark níu vikur (63 dagar). Í öllu falli kemur nýtt Alþingi saman eigi síðar en tíu vikum (70 dögum) eftir þingrofið. Sitjandi ríkisstjórn situr sem starfsstjórn uns nýtt þing kemur saman og ný stjórn er mynduð í kjölfarið.
    Þá kom einnig til umræðu nefndarinnar hvort forseti gæti átt aðkomu að þingrofi sem öryggisventill ef tiltekin efnisskilyrði væru fyrir hendi. Á hinn bóginn var nefndin sammála um að þingrofsréttur ætti ekki að vera hjá forsætisráðherra eins og nú er, heldur hjá þinginu sjálfu. Óeðlilegt þykir að framkvæmdarvaldið geti rofið þing án þess að ljóst sé að vilji meirihluta þingsins standi til þess.
    Eftirfarandi viðbótartillaga var lögð fram sem yrði 2. mgr. við tillöguna:
    Með sama hætti getur [forseti Íslands] rofið Alþingi ef þingið er óstarfhæft.
    Tillagan er háð því hvaða ákvörðun verður tekin um embætti forseta Íslands og slíka hugmynd þyrfti að útfæra nánar, en hugmyndin er m.a. sú að slíkur réttur forseta skapi þrýsting á þingið til samstarfs. Ókosturinn væri á hinn bóginn sá að forseti gæti tekið upp á að misnota slíka heimild.
12. Um er að ræða nýtt stjórnarskrárákvæði, í samræmi við tillögu stjórnlaganefndar. Stjórnlaganefnd byggði sína tillögu á niðurstöðum vinnhóps sem skipaður var af forsætisnefnd Alþingis til að fara yfir núgildandi lagareglur um eftirlit þingsins með framkvæmdarvaldinu. Hópurinn skilaði af sér umfangsmikilli skýrslu þar sem m.a. er lagt til stofnun nefndarinnar auk þess sem fleiri tillögur til að efla þingeftirlit eru reifðar.
    Eftirlits- og stjórnskipunarnefnd verður ein fastanefnda þingsins en gegni jafnframt stjórnskipulegu hlutverki í eftirliti með störfum ráðherra á grundvelli þess sem stjórnskipunarlög krefjast. Markmið með starfsemi nefndarinnar er að styrkja og þétta umhverfi þingeftirlits og setja eftirlit í faglegt ferli.
    Nefndin á sér hliðstæðu í Noregi, Danmörku og Svíþjóð. Í tilögu starfshópsins er m.a. vísað til þess að reynsla nágranna okkar af þróun og framkvæmd reglna og lagaákvæða um þingeftirlit sé um margt áhugaverð og eðlilegt að litið sé til þessara landa við endurskoðun á lagaumhverfinu hér á landi. Miðað er við að verkefni og störf nefndarinnar verði sambærileg við það sem er í Noregi að tillögu starfshópsins. Verkefni nefndarinnar yrðu í samræmi við það; yfirferð fundargerða ríkissráðs og álitsgjöf til þings, yfirferð skýrslu ríkisstjórnar um fyrirmæli þingsins (sem helst í hendur við nýtt ákvæði sem leggur til að ríkisstjórn gefi þinginu skýrslu). Ennfremur sjái nefndin um yfirferð gagna frá eftirlitsaðilum þings svo sem skýrslu Umboðsmanns Alþingis og skjöl frá ríkisendurskoðun. Þá sjái nefndin um undirbúning ákvörðunar þegar þingið þarf að taka afstöðu til þess hvort reyna þurfi á stjórnskipulega ábyrgð. Nefndin geti jafnframt hafið rannsókn í stjórnsýslunni sem hún telur nauðsynlega til að sinna þingeftirliti að eigin frumkvæði , eða að ósk þriðjungs þingmanna sem tryggir ákveðin réttindi minnihlutans.
13. Núgildandi stjórnarskrárákvæði gerir ráð fyrir rannsóknarnefndir skipuðum Alþingsmönnum. Slík nefnd hefur ekki verið skipuð síðan árið 1956. Ef nauðsyn er á að skipa rannsóknarnefnd utanþingsmanna, eru þær skipaðar með lögum þar sem heimildir og verksvið nefndar er jafnframt afmarkað nánar t.d. Rannsóknarnefnd Alþingis og nefnd um Breiðavíkurmál. Í núverandi tillögum eru öll tvímæli tekin af um að nánari reglur um störf slíkra nefnda séu settar með lögum.
    Í nefndinni var m.a. rætt hversu langt Alþingi megi ganga til að veita mönnum yfirgripsmiklar rannsóknarheimildir sem hafa í för með sér valdbeitingu og mögulega íhlutun í mannréttindavernd einstaklinga. Þá var jafnframt rætt hvort að afnema ætti heimildina í 39. gr. alfarið en talið var réttara að skipan rannsóknarnefnda þyrfti stjórnskipulega vernd og eðlilegra væri að lágmarksferli væri afmarkað í stjórnarskrá fyrir slíkar nefndir m.a. vegna valdheimilda þeirra.
    Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að sett verði almenn lög um opinberar rannsóknarnefndir þar sem m.a. verði kveðið nánar á um rannsóknarheimildir svo sem að heimta skýrslu af embættismönnum og einstökum mönnum.
14. Tillaga nefndar byggir að mestu á tillögu stjórnlaganefndar, dæmi B. Talið er að heppilegt sé jafnframt að skipunartími ríkisendurskoðanda séu fimm ár, líkt og umboðsmanns. Til að tryggja festu í fjárstjórnarvaldi ríkisins og sem þáttur í eftirlitsvaldi Alþingis er lagt til að samhliða frumvarpi til fjárlaga sé lagður fyrir þingið endurskoðaður ríkisreikningur síðasta árs. Alþingi fer með fjárstjórnarvaldið en fjárlög hafa séreðli og eru fremur fjárhagsáætlun ríkisins heldur en almenn löggjöf.
15. Nefnd B tekur undir skýringar stjórnlaganefndar og telur eðlilegt að stjórnarskrá kveði á um sérstakt hæfi þingmanna, þ.e. skyldu þeirra til að víkja sæti, hvort heldur er í þingnefnd eða í almennri meðferð, þegar mál snertir þá persónulega. Ljóst er að nánari reglur um þetta atriði verður að setja með almennum lögum, t.d. í þingskaparlögum, og er þá unnt að líta til fyrirmynda úr stjórnsýslurétti. Þá er mikilvægt að vafaatriði um hæfi þingmanna leiði ekki til óvissu um stjórnskipulegt gildi laga.
    Ákvæðið er því nýmæli og gerir jafnframt ráð fyrir að að settar séu nánari reglur í lögum um sérstakt hæfi þingmanna og skyldu þeirra til að veita upplýsingar um fjárhagsleg tengsl sín og hagsmuni. Í samræmi við almennar reglur er þó gert ráð fyrir að þingmenn gæti að hæfi sínu sjálfir en Alþingi taki ákvörðun um hvort þeim beri að víkja sæti. Valkosturinn gerir ráð fyrir að tekin séu af tvímæli um að brot gegn þessum reglum geti ekki valdið stjórnskipulegu ógildi laga. Þessi regla myndi einnig gera það mjög ólíklegt að menn ættu lögvarða hagsmuni af dómsmáli byggðri á málsástæðu um vanhæfi þingmanns þótt ákvæðið sjálft útiloki ekki slíkt mál.
16. Í tillögum stjórnlaganefndar er ekki vikið að almennu hæfi ráðherra en rétt þykir nefndinni að bæta við slíku ákvæði um ráðherra sem komi inn í kaflann um ríkisstjórn, ráðherra og framkvæmdarvald. Talið er að á meðan ráðherra gegnir embætti skuli hann ekki sinna öðrum ýmsum störfum sem geta ollið hagsmunaárekstrum. Hins vegar gilda sérstakar hæfisreglur stjórnsýslulaga engu að síður um ákvarðanir ráðherra innan stjórnsýslunnar, sem endranær.
    Nefnd B leggur því til nýmæli þess efnis að ráðherrum verði óheimilt að hafa með höndum nokkur störf í þágu opinberra stofnana eða einkafyrirtækja (sbr. orðalag úr lögum um Umboðsmann Alþingis), launuð sem ólaunuð, né heldur launuð störf fyrir aðra, t.d. félagasamtök. Ráðherrum verður þó heimilt að hafa með höndum ólaunuð störf fyrir félagasamtök.
    Sambærileg ákvæði má finna í þýsku og finnsku stjórnarskránni bæði hvað varðar hagsmunaárekstra og bann við að ráðherrar sinni störfum öðrum en tengdum embættinu.
    Nefnt var í umræðu í nefndinni að ákvæði um launuð og ólaunuð störf ráðherra ættu hugsanlega að gilda með sama hætti um alþingismenn.
    Sömu reglur gilda hvað varðar hagsmunaskráningu ráðherra og þingmanna og vísast því í skýringu þar.

Skýringar frá nefnd

1. Hlutverk Alþingis er ekki skilgreint með berum orðum í núverandi stjórnarskrá, að öðru leyti en að það fari með löggjafarvaldið ásamt forseta sbr. 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins nr. 33/1944. Í tillögu stjórnlaganefndar er lagt til að hlutverk þjóðþingsins sé skilgreint í kaflanum um hlutverk og störf Alþingis, sem fyrsta grein þess kafla. Tillaga B-nefndar byggist að mestu leyti til á þeirri tillögu, og sækir jafnframt innblástur sinn til sænsku stjórnarskrárinnar þar sem fram kemur að þing landsins sé skipað fulltrúum þjóðarinnar.
2. Núverandi stjórnarskrá er fáorð um forseta Alþingis. Í 51. gr. segir aðeins að Alþingi kjósi sér forseta sem stýrir störfum þess. Tillaga B-nefndar er sett fram í anda þess að auka veg og virðingu Alþingis og ein leið til þess sé m.a. að þingforseti njóti víðtækari stuðnings en aðeins frá stjórnarmeirihluta hverju sinni. Nefnd B telur að slíkt fyrirkomulag geti eflt Alþingi í störfum sínum og aukið samstöðu, að ekki sé ágreiningur um störf forsetans. Tillagan byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar, en núverandi tillaga gengur aðeins lengra þar sem forseti þingsins hefur samkvæmt 3. málsgrein tillögunnar ekki lengur atkvæðisrétt, en slíkt fyrirkomulag sækir fyrirmynd sína til Svíþjóðar. Enn fremur má benda á að í löndum sem byggja á engilsaxneskum hefðum er venjan sú að þingforseti segi sig frá stjórnmálum og sinni aðeins hlutverki sínu við rekstur þingsins. Hér er þó ekki gengið svo langt, en engu að síður er markmiðið að friður skapist um störf forseta þingsins þjóðinni til heilla.
3. Í núverandi stjórnarskrá er ekkert minnst á nefndir þingsins og má telja það óheppilegt fyrirkomulag.
   Tillagan byggist á hugmyndum B-nefndarinnar um að sterkari þingnefndir séu mikilvæg leið til þess að styrkja þingið gagnvart framkvæmdarvaldinu. M.a. hafa komið fram hugmyndir um að ráðherrar geti ekki flutt mál á Alþingi, heldur ætti að færa það hlutverk til fastanefnda þingsins. Aukið vægi þingnefnda væri leið til þess að draga úr ríkisstjórnarræði og færa löggjafarvaldið og frumkvæði að lagasetningu í auknum mæli til þingsins.
   Ætlun nefndarinnar er að styrkja stefnumótun á vegum þingnefnda án þess að tvöfalda þann hóp sérfræðinga sem kemur að undirbúningi þingmála hjá stjórnsýslu og þingi.
   Tillaga B-nefndar, sem byggist að hluta til á tillögum stjórnlaganefndar, gerir ráð fyrir að mál séu undirbúin í þingnefndum og að formenn nefnda mæli fyrir þeim. Ráðherrar leggi þannig ekki fram frumvörp, heldur komi þeim á framfæri við þingnefndir. Þetta er í samhengi við tillögu hér á eftir um að ráðherrar víki af þingi og séu því ekki alþingismenn samhliða ráðherrastörfum.
4. Tillaga nefndar B um frumkvæðisrétt gerir ráð fyrir að alþingismenn einir hafi rétt til að flytja frumvörp til laga, tillögur til þingsályktana og önnur mál. Þessi tillaga er í samhengi við hugmyndir um aukið vægi þingnefnda og að ráðherrar sitji ekki á þingi, í þeim tilgangi að skilja betur á milli löggjafar- og framkvæmdarvalds og auka vægi þingsins. Tillagan er samhljóða dæmi B frá stjórnlaganefnd, 66. grein um frumkvæðisrétt, nema hvað bætt er við orðinu „einir" til að hnykkja á því að ráðherrar flytji ekki mál á þingi heldur komi þeim á framfæri við þingnefndir.
5. Tillagan byggist á hugmyndum þjóðfundar sem og umræðum á fundum nefndar B sem leið til þess að styrkja þingið og skilja að löggjafar- og framkvæmdarvald. Með því að ráðherrar víki úr þingsæti meðan þeir gegna embætti sínu styrkist bæði ríkisstjórnin og þingið. Ráðherrar geta þá helgað sig verkefnum framkvæmdarvaldsins. Varamenn taka sæti ráðherra á þingi á meðan þeir gegna embætti sínu. Slíkt fyrirkomulag er m.a. í Noregi og í Svíþjóð.
   Tillagan byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar en réttur ráðherra til að mæla fyrir frumvörpum er afnuminn. Hins vegar svara þeir fyrirspurnum og taka þátt í umræðum eftir sem áður eftir því sem þeir eru kallaðir til.
6. Tillagan byggist á tillögu stjórnlaganefndar en með smávægilegum orðalagsbreytingum. Um er að ræða nýtt ákvæði sem lýtur að eftirlitshlutverki Alþingis og fjárlaganefndar og er ætlað að styrkja fjárstjórnarvald þingsins. Slíkt ákvæði sækir sér ekki stoð í stjórnarskrám annarra landa að öðru leyti en fjallað er um víðtækan rétt þingsins til upplýsinga frá ríkisstjórn í bæði finnsku og sænsku stjórnarskránni.
7. Tillaga nefndarinnar byggist á því að Alþingi eigi víðtækan rétt á upplýsingum um störf framkvæmdarvaldsins, en það er stór þáttur í eftirlitshlutverki þingsins gagnvart því.
   Framkvæmdarvaldinu beri því skylda til að afhenda þinginu ýmiss konar upplýsingar sem tengjast m.a. meðferð opinbers fjár og eftirfylgni laga og þingsályktana. Tillagan byggist að mestu leyti á tillögu stjórnlaganefndar en nýmæli er í ákvæðinu um að mælt sé fyrir um upplýsingaskyldu ráðherra gagnvart þinginu sem er ekki að finna í núverandi 54. gr. Þá er enn fremur tekið út orðalagið að rétturinn taki til „opinbers málefnis" en hætt er við því að það þrengi rétt þingmanna. Þá byggist tillaga nefndarinnar að hluta til á tillögum vinnuhóps á vegum forsætisnefndar Alþingis, sem lagði fram umfangsmikla skýrslu árið 2009 sem ber heitið, Eftirlit Alþingis með framkvæmdarvaldinu, m.a. um ýmsar breytingar á stjórnarskrá eða lagaákvæðum um störf Alþingis.
   Þá er eðlilegt að upplýsingaskylda ráðherra sé skráð í stjórnarskrá, enda er reglan mikilvæg lýðræðinuog eðlilegri kröfu að starfsemi stjórnvalda sé opin og gegnsæ.
   Í ákvæðinu er enn fremur nýmæli um að þingnefndir hafi jafnan rétt á við þingið sjálft, þ.e. meirihluta þess, til að óska slíkra upplýsinga. Réttur þingmanna er þrengri og skal ákveðinn í lögum, enda geta upplýsingar varðað mikilvæga almannahagsmuni eða um þær gilt trúnaður t.d. í ljósi persónuverndar.
   Taka verður tillit til þessara þátta þegar fjallað er um upplýsingaréttinn.
   Sambærilega tillhögun má finna í finnsku stjórnarskránni og þeirri sænsku.
8. Nýtt ákvæði er skyldar ríkisstjórn til að gera skipulega grein fyrir því hvernig hún hefur staðið að störfum sínum og framkvæmt ályktanir þingsins. Í umræðum nefndarinnar kom fram að slíkt fyrirkomulag geri þinginu betur kleift að sinna eftirlits- og rannsóknarhlutverki sínu gagnvart framkvæmdarvaldinu og slík skylda auki aðhald með framkvæmdarvaldsinu.
   Hér er jafnframt lagt til að ráðherra hafi rétt til að gera grein fyrir málefni sem undir hann heyrir með skýrslu, þ.e. ákveðinn frumkvæðisrétt, og byggist því tillagan að meginstefnu til á tillögu stjórnlaganefndar.
   Finna má áþekk ákvæði í finnsku stjórnarskránni.
9. Tillaga nefndar B, sem byggð er á því að ákvæði um að hæfni og málefnaleg sjónarmið ráði við embættisveitingar, spornar við því að framkvæmdarvaldið ráði sér handgengið fólk að geðþótta í embætti innan stjórnsýslu. Litlar breytingar eru gerðar á tillögu stjórnlaganefndar aðrar en að í stað þess að málsgreinin um hæfni og málefnaleg sjónarmið sé númer þrjú er hún númer fjögur.
   Sambærileg ákvæði er að finna í bæði finnsku og sænsku stjórnarskránni.

Störf Alþingis

Ummæli:

Störf Alþingis

Ummæli:

35. gr. [Reglulegt Alþingi skal koma saman ár hvert hinn fyrsta dag októbermánaðar eða næsta virkan dag ef helgidagur er og stendur til jafnlengdar næsta árs hafi kjörtímabil alþingismanna ekki áður runnið út eða þing verið rofið. Samkomudegi reglulegs Alþingis má breyta með lögum.]1) 1)L. 56/1991, 9. gr. 36. gr. Alþingi er friðheilagt. Enginn má raska friði þess né frelsi.

37. gr. Samkomustaður Alþingis er jafnaðarlega í Reykjavík. Þegar sérstaklega er ástatt, getur forseti lýðveldisins skipað fyrir um, að Alþingi skuli koma saman á öðrum stað á Íslandi. 38. gr. [Rétt til að flytja frumvörp til laga og tillögur til ályktana hafa alþingismenn og ráðherrar.]1) 1)L. 56/1991, 10. gr.

39. gr. [Alþingi]1) getur skipað nefndir [alþingismanna]1) til að rannsaka mikilvæg mál, er almenning varða. [Alþingi]1) getur veitt nefndum þessum rétt til að heimta skýrslur, munnlegar og bréflegar, bæði af embættismönnum og einstökum mönnum. 1)L. 56/1991, 11. gr.

40. gr. Engan skatt má á leggja né breyta né af taka nema með lögum. Ekki má heldur taka lán, er skuldbindi ríkið, né selja eða með öðru móti láta af hendi neina af fasteignum landsins né afnotarétt þeirra nema samkvæmt lagaheimild.

41. gr. Ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum.

42. gr. Fyrir hvert reglulegt Alþingi skal, þegar er það er saman komið, leggja frumvarp til fjárlaga fyrir það fjárhagsár, sem í hönd fer, og skal í frumvarpinu fólgin greinargerð um tekjur ríkisins og gjöld. ... 1) 1)L. 56/1991, 12. gr.

43. gr. [Endurskoðun á fjárreiðum ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja skal fara fram á vegum Alþingis og í umboði þess eftir nánari fyrirmælum í lögum.]1) 1)L. 100/1995, 1. gr., sbr. 2. gr. s.l.

44. gr. [Ekkert lagafrumvarp má samþykkja fyrr en það hefur verið rætt við þrjár umræður á Alþingi.]1) 1)L. 56/1991, 14. gr. 45. gr. [Reglulegar alþingiskosningar skulu fara fram eigi síðar en við lok kjörtímabils. Upphaf og lok kjörtímabils miðast við sama vikudag í mánuði, talið frá mánaðamótum.]1) 1)L. 56/1991, 15. gr. 46. gr. Alþingi sker sjálft úr, hvort þingmenn þess séu löglega kosnir, svo og úr því, hvort þingmaður hafi misst kjörgengi. 47. gr. Sérhver nýr þingmaður skal vinna ... 1) drengskaparheit að stjórnarskránni, þegar er kosning hans hefur verið tekin gild. 1)L. 56/1991, 16. gr. 48. gr. Alþingismenn eru eingöngu bundnir við sannfæringu sína og eigi við neinar reglur frá kjósendum sínum. ... 1) 1)L. 56/1991, 17. gr.

49. gr. [Meðan Alþingi er að störfum má ekki setja neinn alþingismann í gæsluvarðhald eða höfða mál á móti honum án samþykkis þingsins nema hann sé staðinn að glæp. Enginn alþingismaður verður krafinn reikningsskapar utan þings fyrir það sem hann hefur sagt í þinginu nema Alþingi leyfi.]1) 1)L. 56/1991, 18. gr.

50. gr. Nú glatar alþingismaður kjörgengi, og missir hann þá rétt þann, er þingkosningin hafði veitt honum.

51. gr. Ráðherrar eiga samkvæmt embættisstöðu sinni sæti á Alþingi, og eiga þeir rétt á að taka þátt í umræðunum eins oft og þeir vilja, en gæta verða þeir þingskapa. Atkvæðisrétt eiga þeir þó því aðeins, að þeir séu jafnframt alþingismenn.

52. gr. [Alþingi kýs sér forseta og stýrir hann störfum þess.]1) 1)L. 56/1991, 19. gr.

53. gr. [Eigi getur Alþingi gert samþykkt um mál nema meira en helmingur þingmanna sé á fundi og taki þátt í atkvæðagreiðslu.]1) 1)L. 56/1991, 20. gr.

54. gr. [Heimilt er alþingismönnum, með leyfi Alþingis, að óska upplýsinga ráðherra eða svars um opinbert málefni með því að bera fram fyrirspurn um málið eða beiðast um það skýrslu.]1) 1)L. 56/1991, 21. gr.

55. gr. [Eigi má Alþingi taka við neinu málefni nema einhver þingmanna eða ráðherra flytji það.]1) 1)L. 56/1991, 22. gr.

56. gr. [Þyki Alþingi ekki ástæða til að gera aðra ályktun um eitthvert mál getur það vísað því til ráðherra.]1) 1)L. 56/1991, 23. gr.

57. gr. Fundir ... 1) Alþingis skulu haldnir í heyranda hljóði. Þó getur forseti eða svo margir þingmenn, sem til er tekið í þingsköpum, krafist, að öllum utanþingsmönnum sé vísað burt, og sker þá þingfundur úr, hvort ræða skuli málið í heyranda hljóði eða fyrir luktum dyrum. 1)L. 56/1991, 24. gr.

58. gr. [Þingsköp Alþingis skulu sett með lögum.]1) 1)L. 56/1991, 25. gr.