Störf Alþingis

Ummæli:

  1. Hlutverk

    Alþingi sækir vald sitt til þjóðarinnar. Það fer með löggjafarvald og fjárstjórnarvald ríkisins og hefur eftirlit með framkvæmdarvaldinu svo sem nánar er mælt fyrir um í stjórnarskrá þessari og öðrum lögum.

  2. Friðhelgi

    Alþingi er friðheilagt. Enginn má raska friði þess né frelsi.

  3. Starfstími

    Alþingi kemur saman eigi síðar en tveimur vikum eftir hverjar alþingiskosningar.

    Í lögum skal kveðið á um samkomudag reglulegs Alþingis og skiptingu starfstíma þess í löggjafarþing.

  4. Samkomustaður

    Alþingi kemur að jafnaði saman í Reykjavík en getur þó ákveðið að það komi saman á öðrum stað.

  5. Eiður alþingismanna

    Sérhver nýr þingmaður vinnur eið að stjórnarskránni er kosning hans hefur verið tekin gild.

  6. Sjálfstæði alþingismanna

    Alþingismenn eru eingöngu bundnir við sannfæringu sína, en ekki við nein fyrirmæli frá öðrum.

  7. Þingforseti

    Alþingi kýs sér forseta með 2/3 hlutum atkvæða í upphafi hvers kjörtímabils. Sitji forseti ekki út kjörtímabil skal sami háttur hafður á við kosningu nýs forseta.

    Forseti stýrir störfum Alþingis. Hann ber ábyrgð á rekstri þingsins og hefur æðsta vald í stjórnsýslu þess. Með forseta starfa varaforsetar og mynda ásamt honum forsætisnefnd.

    Forseti Alþingis lætur af almennum þingstörfum og hefur ekki atkvæðisrétt. Varamaður hans tekur sæti á þingi á meðan hann gegnir embættinu.

  8. Þingsköp Alþingis

    Þingsköp Alþingis skulu sett með lögum.

  9. Þingnefndir

    Frumvörp og önnur þingmál eru undirbúin og um þau fjallað í þingnefndum. Alþingi kýs [fjárlaganefnd, eftirlits- og stjórnskipunarnefnd, utanríkismálanefnd og aðrar] nefndir til þess að fjalla um þingmál. Um störf þingnefnda skal mælt fyrir í lögum.

  10. Opnir fundir

    Fundir Alþingis eru haldnir í heyranda hljóði.

    Þingnefnd getur ákveðið að fundur hennar sé opinn almenningi.

  11. Frumkvæðisréttur

    Alþingsmenn hafa einir rétt til að flytja frumvörp til laga, tillögur til ályktana og önnur mál.

  12. Meðferð þingmála

    Ekkert lagafrumvarp má samþykkja fyrr en það hefur verið rætt við þrjár umræður á Alþingi. [Sama á við um heimild til fullgildingar þjóðréttarsamnings sem kallar á breytingu á lögum eða er af öðrum ástæðum mikilvægur.]

    Þingsályktunartillögu má ekki samþykkja fyrr en hún hefur verið rædd við tvær umræður.

    Tillögur um vantraust á ríkisstjórn eða ráðherra og tillögur um skipun sjálfstæðra rannsóknarnefnda eru ræddar og afgreiddar við eina umræðu.

    Þingmál sem hafa ekki hlotið lokaafgreiðslu falla niður við lok kjörtímabils.

    Að öðru leyti skal kveðið á um meðferð þingmála í lögum.

  13. Ályktunarbærni

    Alþingi getur því aðeins gert samþykkt um mál að meira en helmingur þingmanna sé á fundi og taki þátt í atkvæðagreiðslu.

  14. Lögrétta

    Alþingi kýs í Lögréttu fimm menn til fimm ára.

    Þingnefnd eða þriðjungur alþingismanna getur óskað eftir áliti Lögréttu um hvort frumvarp til laga samrýmist stjórnarskrá og þjóðréttarlegum skuldbindingum ríkisins. Ekki má afgreiða frumvarpið fyrr en álit Lögréttu liggur fyrir.

    Um störf Lögréttu skal mælt fyrir í lögum.

  15. Birting laga

    Birta skal lög, stjórnvaldsfyrirmæli og þjóðréttarsamninga sem ríkið hefur fullgilt. Lögum og fyrirmælum má aldrei beita fyrr en eftir birtingu þeirra. Um birtingarháttu og gildistöku fer að landslögum.

  16. Skipan skattamála

    Skattamálum skal skipað með lögum. Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann.

    Enginn skattur verður lagður á nema heimild hafi verið fyrir honum í lögum þegar þau atvik urðu sem ráða skattskyldu.

  17. Skattlagningarvald

    Engan skatt má á leggja né breyta né af taka nema með lögum.

    Ekki má taka lán eða undirgangast ábyrgðir er skuldbinda ríkið nema með lögum.

    Ekki má selja eða láta með öðru móti af hendi fasteignir ríkisins né afnotarétt þeirra nema samkvæmt heimild í lögum. Um ráðstöfun annarra eigna ríkisins fer að lögum.

  18. Frumvarp til fjárlaga

    Fyrir hvert reglulegt Alþingi skal, þegar er það er saman komið, leggja frumvarp til fjárlaga fyrir það fjárhagsár, sem í hönd fer, og skal í frumvarpinu fólgin greinargerð um tekjur ríkisins og gjöld eftir því sem nánar er ákveðið í lögum.

  19. Greiðsluheimildir og fjáraukalög

    [Enga greiðslu má inna af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum. Fjármálaráðherra getur þó innt greiðslu af hendi án heimildar í fjárlögum til að mæta greiðsluskyldu ríkisins vegna ófyrirséðra atvika eða ef almannahagsmunir krefjast þess. Skal hann þá gera fjárlaganefnd Alþingis grein fyrir greiðslunni[, fyrirfram ef þess er nokkur kostur,] og leita heimildar í fjáraukalögum.]

  20. Upplýsingaréttur fjárlaganefndar

    Fjárlaganefnd Alþingis getur krafið stofnanir ríkisins, ríkisfyrirtæki og þá aðra, sem fá framlög úr ríkissjóði, um upplýsingar sem tengjast ráðstöfun þess fjár.

  21. Rannsóknarnefndir

    Alþingi getur skipað nefndir til að rannsaka mikilvæg mál er almenning varða.

    Nánari reglur um hlutverk, rannsóknarheimildir og skipan rannsóknarnefnda skulu settar með lögum.

  22. Eftirlits- og stjórnskipunarnefnd

    Eftirlits- og stjórnskipunarnefnd Alþingis kannar hvers kyns athafnir og ákvarðanir ráðherra eða stjórnsýslu þeirra eftir því sem hún telur efni til. Skylt er nefndinni að hefja slíka athugun að kröfu þriðjungs þingmanna.

  23. Hagsmunaskráning og vanhæfi þingmanna

    Alþingismanni er óheimilt að taka þátt í meðferð þingmáls sem varðar sérstaka og verulega hagsmuni hans eða honum nákominna. Um hæfi þingmanna skal mælt fyrir í lögum. Vanhæfi þingmanns hefur ekki áhrif á gildi settra laga.

    Í lögum skal kveðið á um skyldu þingmanna til að veita upplýsingar um fjárhagslega hagsmuni sína.

  24. Friðhelgi þingmanna

    Ekki má setja alþingismann í gæsluvarðhald eða höfða sakamál á hendur honum án samþykkis þingsins nema hann sé staðinn að glæp eða játi skýlaust sekt sína.

    Alþingismaður verður ekki krafinn reikningsskapar utan þings fyrir það sem hann hefur sagt í þinginu nema Alþingi leyfi.

  25. Missir kjörgengis

    Glati alþingismaður kjörgengi missir hann þann rétt sem þingkosningin veitti honum. Varamaður tekur þá sæti hans á þingi.

  26. Þingrof

    [Forseti Íslands] getur rofið Alþingi að ósk þess. Skal þá efnt til nýrra kosninga eigi fyrr en sex vikum og eigi síðar en níu vikum frá þingrofi. Alþingi kemur saman eigi síðar en tveimur vikum eftir kosningar. Alþingismenn halda umboði sínu til kjördags.

Upplýsingar

12. ráðsfundur: Kafli til kynningar

Skoða eldri útgáfur.

Skýringar frá nefnd

  1. Hlutverk Alþingis
    Hlutverk Alþingis er ekki skilgreint með berum orðum í núverandi stjórnarskrá, að öðru leyti en að það fari með löggjafarvaldið ásamt forseta sbr. 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins nr. 33/1944. Í tillögu stjórnlaganefndar er lagt til að hlutverk þjóðþingsins sé skilgreint í kaflanum um hlutverk og störf Alþingis, sem fyrsta grein þess kafla. Tillaga B-nefndar byggist að mestu leyti til á þeirri tillögu, og sækir jafnframt innblástur til sænsku stjórnarskrárinnar þar sem fram kemur að þing landsins sé skipað fulltrúum þjóðarinnar.
  2. Friðhelgi
    Tillaga nefndar B er samhljóða tillögu stjórnlaganefndar og núverandi stjórnarskrá.
    Rætt var í nefndinni hvort orðið „öryggi" ætti að vera inni í þessari grein, hugsanlega í staðinn fyrir „frið".
  3. Starfstími
    Tillaga nefndar B byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar í dæmi A. Nokkrar orðalagsbreytingar eru þó lagðar til.
    Varðandi samkomudag Alþingis eftir kosningar þarf að gæta samræmis við ákvæði greinar um þingrof en í báðum tilvikum er lagt til grundvallar að Alþingi komi saman tveimur vikum eftir kosningar.
    Umræða var í nefndinni um hvort þörf væri á 2. mgr. tillögu nefndarinnar; nóg væri að ákveða samkomudag og starfstíma í þingskaparlögum. Á móti var nefnt að meirihluti þings gæti beitt minnihluta ofríki með breytingum á starfsfyrirkomulagi Alþingis nema ákvæði stjórnarskrár um málið væru nokkuð haldgóð. Eftir yfirferð ráðsins þann 26. maí 2011 var niðurstaða nefndarinnar að 2. mgr. falli brott en í stað þess var 3. mgr., nú 2. mgr., löguð til samræmis það. Tillaga nefndar B er því líkari dæmi B hjá stjórnlaganefnd, og talið eðlilegt að mæla nánar fyrir um starfstíma þingsins í lögum. Þingið hafi sjálfdæmi í þeim efnum.
  4. Samkomustaður
    Tillaga nefndar B byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar.
    Talið var betra að Alþingi sjálft geti ákveðið annan fundarstað við sérstakar kringumstæður.
  5. Eiður Alþingismanna
    Nefnd B leggur til smávægilega breytingu á orðalagi til samræmis við þá stefnu Stjórnlagaráðs að nota framsöguhátt og beina ræðu („vinnur" í stað „skal vinna"). Athuga mætti að setja sömu kröfu á ráðherra. Slík grein ætti þá heima í kafla um framkvæmdarvald, ráðherra og ríkisstjórn.
    Varðandi síðari málslið ákvæðisins er vert að benda á að samkvæmt þingskaparlögum er það kjörbréfanefnd þingsins sjálfs, skipuð níu þingmönnum, sem prófar kosningu og kjörbréf þingmanna og úrskurðar hvort kosning þeirra sé gild. Samkvæmt tillögu C-nefndar er það dómstóla að skera úr um lögmæti almennra kosninga, þar á meðal um kosningu og kjörbréf einstakra þingmanna.
    Fallist var á að taka orðið „drengskaparheit" út og setja í stað þess orðið „eiður". Fram komu sjónarmið að orðið væri full karllægt. Orðið „eiður" er talið ákveðnara en „heit" og vera viðeigandi í þessu samhengi. Nefndin telur ekki ástæðu til að ætla að það sé fremur tengt sérstökum trúarbrögðum en orðið „heit" og gerir „eið" að tillögu sinni. Gæta þarf samræmis við ákvæði um eiðstaf forseta og ráðherra.
    Skilgreining slenskrar orðabókar á „eiður" er eftirfarandi:
    eiður: hátíðleg yfirlýsing sem maður gefur og vísar um leið til e-s sem honum er dýrmætt, t.d. guðs síns eða drengskapar síns, svardagi
    Vakin er athygli á því að samkvæmt dómi Mannréttindadómstóls Evrópu er óheimilt að ætlast til þess að maður velji hvort hann sverji eið með tengingu við trú eða án þess. Einn eiðstafur verður að gilda um alla.
  6. Sjálfstæði alþingismanna
    Nefnd B leggur til smávægilegar breytingar á orðalagi í átt að nútímamálfari.
    Orðalagið „reglur frá kjósendum sínum" breytist í „fyrirmæli frá öðrum". Bent var á að kjósendur hafi ekki neinar reglur og því orðalagið ekki við hæfi. Þá eiga alþingismenn ekki að vera bundnir af neinum fyrirmælum og ekki þörf á að tiltaka kjósendur sérstaklega sem hóp í því sambandi.
  7. Þingforseti
    Núverandi stjórnarskrá er fáorð um forseta Alþingis. Í 52. gr. segir aðeins að Alþingi kjósi sér forseta sem stýrir störfum þess. Tillaga B-nefndar er sett fram í anda þess að auka veg og virðingu Alþingis og ein leið til þess sé m.a. að þingforseti njóti víðtækari stuðnings en aðeins frá stjórnarmeirihluta hverju sinni. Nefnd B telur að slíkt fyrirkomulag geti eflt Alþingi í störfum sínum og aukið samstöðu, að ekki sé ágreiningur um störf forsetans. Tillagan byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar, en núverandi tillaga gengur aðeins lengra þar sem forseti þingsins hefur samkvæmt 3. málsgrein tillögunnar ekki lengur atkvæðisrétt, en slíkt fyrirkomulag sækir fyrirmynd sína til Svíþjóðar. Enn fremur má benda á að í löndum sem byggja á engilsaxneskum hefðum er venjan sú að þingforseti segi sig frá stjórnmálum og sinni aðeins hlutverki sínu við rekstur þingsins. Hér er þó ekki gengið svo langt, en engu að síður er markmiðið að friður skapist um störf forseta þingsins þjóðinni til heilla.
    Til hliðsjónar má nefna að 1. gr. laga um þingsköp Alþingis nr. 55/1991 hljóðar svo: Þegar Alþingi kemur saman við þingsetningu að loknum alþingiskosningum skal sá þingmaður, sem hefur lengsta þingsetu að baki, stjórna fundinum þangað til forseti þingsins er kosinn og standa fyrir kosningu hans. Hafi tveir þingmenn eða fleiri setið jafnlengi á þingi skal sá teljast aldursforseti sem eldri er.
    Ef svo fer að ekki næst að kjósa með auknum meirihluta myndi starfsaldursforseti stýra störfum Alþingis. Ef sett yrði einhvers konar viðlagaákvæði þar sem hægt væri að fara framhjá meginreglunni er hætt á að það yrði venjan.
  8. Þingsköp Alþingis
    Ákvæði óbreytt.
    Til greina kemur að lykilatriði þingskaparlaga njóti sérverndar, annaðhvort beint í stjórnarskrá eða með ákvæðum um aukinn meirihluta þings þurfi til að samþykkja breytingar. Sú hætta er annars fyrir hendi að meirihluti þings geti beitt minnihluta ýmsu ofríki með breytingum á þingsköpum.
    Fram kom í umræðu að þingsköp njóti sérstöðu sem lög og ættu t.d. ekki að vera undirsett synjunarvaldi forseta eða unnt að skjóta þeim til þjóðaratkvæðis.
    Þá var jafnframt nefnt að sameina ætti ákvæði þeirri næstu á undan um eina málstofu og opna þingfundi.
  9. Þingnefndir
    Í núverandi stjórnarskrá er ekkert minnst á nefndir þingsins og má telja það óheppilegt fyrirkomulag.
    Tillagan byggist á hugmyndum B-nefndarinnar um að sterkari þingnefndir séu mikilvæg leið til þess að styrkja þingið gagnvart framkvæmdarvaldinu. M.a. hafa komið fram hugmyndir um að ráðherrar geti ekki flutt mál á Alþingi, heldur ætti að færa það hlutverk til fastanefnda þingsins. Aukið vægi þingnefnda væri leið til þess að draga úr ríkisstjórnarræði og færa löggjafarvaldið og frumkvæði að lagasetningu í auknum mæli til þingsins.
    Ætlun nefndarinnar er að styrkja stefnumótun á vegum þingnefnda án þess að tvöfalda þann hóp sérfræðinga sem kemur að undirbúningi þingmála hjá stjórnsýslu og þingi.
    Tillaga B-nefndar, sem byggist að hluta til á tillögum stjórnlaganefndar, gerir ráð fyrir að mál séu undirbúin í þingnefndum og að formenn nefnda mæli fyrir þeim. Ráðherrar leggi þannig ekki fram frumvörp, heldur komi þeim á framfæri við þingnefndir sem hengur saman við tillögu hér á eftir, að ráðherrar víki af þingi og séu því ekki alþingismenn samhliða ráðherrastörfum.
    Fram komu athugasemdir um að ekki ætti að veita sumum nefndum þingsins stjórnskipunarstöðu umfram aðrar nefndir, sbr. upptalningu ákvæðisins. Sleppa ætti þeirri upptalningu m.a. þar sem það kynni að vera að nefndarskipulag Alþingis yrði breytt en þá yrðu hendur þingsins bundnar. Ekki var tekin afstaða til athugasemdarinnar að svo stöddu og er upptalning nefndanna innan hornklofa. Hins vegar eru allar þessar nefndir orðaðar í öðrum ákvæðum í væntanlegri stjórnarskrá, þar sem þær hafa stjórnskipulegt hlutverk, sem aðrar nefndir hafa ekki.
  10. Opnir fundir
    Tillaga nefndar B byggist á tillögu stjórnlaganefndar en með breyttu orðalagi.
    Nefndin leggur til að tekin verði út fyrsta málsgrein þess efnis að Alþingi starfi í einni málstofu. Slíkt er söguleg arfleifð og er óþarfi að geta um í stjórnarskrá. Auk þess sé ekkert í nýrri stjórnarskrá sem muni gefa til kynna að svo sé.
    Í nefndinni og ráðinu var rætt við hvaða kringumstæður gæti komið til þess að þingfundi sé lokað. Lögð var áhersla á að vegna kröfu um gegnsæi í vinnubrögðum væri afar mikilvægt að þingfundi sé aðeins lokað í ítrustu undantekningartilvikum, enda er réttur almennings til að fylgjast með störfum þingsins meðal grundvallaratriða í lýðræðissamfélagi. Ákveðið var að taka út 2. mgr. sem var lögð fram til kynningar innan hornklofa enda hefur þingfundum Alþingis ekki verið lokað í áratugi og ekki talin fyrir hendi slík knýjandi þörf sem réttlætt geti inngrip í opna og lýðræðislega stjórnarhætti.
  11. Frumkvæðisréttur
    Tillaga nefndar B um frumkvæðisrétt gerir ráð fyrir að alþingismenn einir hafi rétt til að flytja frumvörp til laga, tillögur til þingsályktana og önnur mál. Þessi tillaga er í samhengi við hugmyndir um aukið vægi þingnefnda og að ráðherrar sitji ekki á þingi, í þeim tilgangi að skilja betur á milli löggjafar- og framkvæmdarvalds og auka vægi þingsins. Tillagan er samhljóða dæmi B frá stjórnlaganefnd, 66. grein um frumkvæðisrétt, nema hvað bætt er við orðinu „einir" til að hnykkja á því að ráðherrar flytji ekki mál á þingi heldur komi þeim á framfæri við þingnefndir.
  12. Meðferð þingmála
    Lagt er til að ákvæði sem nú stendur í 44. gr. stjórnarskrárinnar verði gert mun ítarlegra. Einnig er lýst reglum sem gilda um meðferð þingsályktana sem þurfa að meginstefnu aðeins tvær umræður enda ekki um lagasetningu að ræða. Þá gilda sérreglur um vantrauststillögur og ákvarðanir um skipun rannsóknarnefnda. Í tillögu stjórnlaganefndar er lagt til að heimildir til fullgildingar þjóðréttarsamninga sem kalla á breytingu á lögum eða eru af öðrum ástæðum mikilvægir séu ræddir við þrjár umræður á Alþingi. Samkvæmt tillögum frá nefnd A er lagt til að mannréttindasamningar skuli fá sjálfkrafa gildi sem landslög (sbr. tillögur nefndar A). Sökum þessa er nauðsynlegt að heimildir til fullgildingar fái sömu þinglegu meðferð og lagafrumvörp þar sem þjóðréttarsamningar fá samkvæmt þessu sjálfkrafa gildi sem landslög. Ákvæðið er í hornklofum þar sem ekki hefur verið tekin afstaða til gildis þjóðréttarsamninga að landslögum í nefnd C.
    Minnst er á fleiri tegundir þingmála í stjórnarskránni, t.d. skýrslur ráðherra og árlega skýrslu ríkisstjórnar. Rætt var hvort taka þyrfti fram að slík mál væru rædd við eina umræðu, eða hvort nóg væri að þingið útfærði það sjálft í þingsköpum.
    Í 4. mgr. kemur fram mikilvægt nýmæli sem byggist á tillögu stjórnlaganefndar. Það felur í sér að þótt meðferð þingmáls sé ekki lokið við lok löggjafarþings verði unnt að halda meðferð þess áfram á næsta löggjafarþingi frá því stigi sem það er þá statt í málsmeðferð. Í dag falla þingmál niður við hvert löggjafarþing sem má telja óheppilegt fyrirkomulag, og leiðir til þess að mál þarf að endurflytja við upphaf hvers löggjafarþings, en tillagan girðir fyrir það óhagræði. Hins vegar er tekið skýrt fram að þingmál sem ekki er lokið við lok kjörtímabils falla niður við það tímamark.
    Ekki er talin ástæða til að breyta ákvæðum um meðferð þingmála að öðru leyti, ef frá eru taldar smávægilegar orðalagsbreytingar.
  13. Ályktunarbærni
    Tillaga nefndar B felur í sér orðalagsbreytingu til nútímahorfs og breytingu frá neikvæðu orðalagi í jákvætt.
  14. Lögrétta
    Tillögur B eru að hluta til byggðar á hugmynd stjórnlaganefndar um ráðgefandi stjórnlagaráð, sem hér er nefnt Lögrétta, sem gæti gefið álit á því hvort lagafrumvörp standist stjórnarskrá.
    Hugmyndir stjórnlaganefndar virðast að einhverju leyti byggja á skrifum Eiríks Tómassonar og þeirri tillögu sem hann leggur fram í fylgiskjali 2 (Hugmynd að nýrri stjórnarskrárgrein um stjórnlagaráð) á bls. 320 í fyrra bindi skýrslu stjórnlaganefndar.
    Í sænsku stjórnarskránni er ákvæði um lagaráð. Það gefur álit um hvort lagafrumvörp standist stjórnarskrá. Í því sitja dómarar og eftir atvikum fyrrum dómarar í Hæstarétti og stjórnsýsludómstólnum. Skylt er að leita álits lagaráðs áður en frumvörp um tiltekin mál eru afgreidd í þinginu, þar á meðal mál er varða tjáningarfrelsi og prentfrelsi, aðgang að opinberum skjölum, sjálfvirka vinnslu persónugagna, og skuldbindingar sveitarfélaga og skatta á þeirra vegum.
    Í finnsku stjórnarskránni er gert ráð fyrir þingnefnd, Stjórnlaganefnd (Constitutional Law Committee) sem getur gefið út álit um það hvort lagafrumvarp sé í samræmi við stjórnarskrá sbr. 74. gr.
    Nefnd B tók við málefnum úr hendi nefndar C samkvæmt tilmælum á ráðsfundi þann 19. maí.
    Nefnd B leggur til að í Lögréttu sitji fimm menn, kosnir til fimm ára í senn. Reikna má með að Alþingi kjósi löglærða einstaklinga og jafnvel sérfróða í stjórnskipunarrétti, en ekki þótti rétt að gefa sérstök fyrirmæli um slíkt.
    Þriðjungur þingmanna eða þingnefnd getur óskað eftir því að Lögrétta gefi álit sitt á frumvarpi sem til umfjöllunar er í þinginu. Þá er átt við hvort frumvarpið brjóti í bága við stjórnarskrá eða þjóðréttarlegar skuldbindingar ríkisins. Ekki er unnt að spyrja Lögréttu annarra spurninga, til dæmis um árekstur við önnur lög, eða efni frumvarps að öðru leyti en því sem máli skiptir fyrir stjórnskipulegt gildi þess. Gert er ráð fyrir að Alþingi hafi sjálft á að skipa sérfræðingum til ráðuneytis um samningu frumvarpa og til að veita almenn lögfræðiálit.
    Meðan Lögrétta fjallar um lagafrumvarp er ekki unnt að afgreiða það frá Alþingi, þ.e. ljúka seinni umræðu um málið með atkvæðagreiðslu. Umfjöllun Lögréttu getur því tafið lög frá Alþingi en það er talin vel ásættanleg fórn í þágu réttaröryggis. Með orðinu „þingnefnd" er átt við eina af fastanefndum Alþingis.
  15. Birting laga
    Nefnd B telur ástæðu til að hnykkja á því grundvallaratriði réttarríkisins að lög og önnur stjórnvaldsfyrirmæli hafi ekki áhrif fyrr en eftir að þau eru birt, sem jafnframt þýðir að þau geta ekki verið afturvirk.. Þá er skyldan til birtingar einnig látin ná til stjórn stjórnvaldsfyrirmæla og þjóðréttarsamninga í samræmi við gildandi lög og lagaframkvæmd. Þá er tekið fram að í lögum skuli ekki aðeins kveða á um birtingarháttu, heldur einnig um gildistöku laga.
    Tekið var mið af 8.gr. laga um birtingu og gildstöku laga nr. 15/2002 við mótun orðalags, þar sem efnisreglan kemur fram.
  16. Skipan skattamála
    Nefnd B leggur, að svo stöddu, ekki til breytingar á þessu ákvæði. Tillaga nefndar B er því enn sem komið er óbreytt.
    Í 2. mgr. núverandi 78. gr. um tekjustofna sveitarfélaga er sveitarfélögum heimilað að ákveða hvort tekjustofnar séu nýttir, þ.e. hvort þau leggi á hámarksútsvar eða lægra. Segja mætti að ákvörðun um þetta sé ákvörðun um að leggja á skatt, en þó innan hámarksheimildar frá löggjafanum. Skilningurinn er sá að þetta sé heimilt og verði áfram heimilt.
    Nefndin er sammála um að þessi grein eigi heima með öðrum greinum um fjárstjórnarvald, greiðslur úr ríkissjóði o.s.frv. fremur en í mannréttindakafla.
  17. Skattlagningarvald
    Í tillögu stjórnlaganefndar var aðeins lögð til smávægileg orðalagsbreyting en tillaga B nefndar gengur aðeins lengra og leitast er við að skýra heimildir t.d. sökum þess að sérstök ákvæði um náttúruauðlindir í þjóðareign og ráðstöfun þeirra er að finna í tillögum nefndar A.
    Orðalag ákvæðisins er nokkuð fornfálegt og gerir til dæmis ekki sérstaklega ráð fyrir ábyrgðarskuldbindingum ( e. financial obligations) sem ekki eru formlega lán en geta haft sömu réttaráhrif, þ.e. framtíðarskyldu til að reiða fram fé. Þá er talað um „fasteignir landsins" þar sem átt er við eignir ríkisins.
    Tillagan er lögð fram í þessu horfi að svo stöddu.
  18. Frumvarp til fjárlaga
    Tillagan er samhljóða tillögu stjórnlaganefndar. Um gerð fjárlaga gilda ákvæði laga um fjárreiður ríkisins nr. 88/1997. Þar segir m.a. í 21. gr. að fyrirfram skuli leitað heimilda til greiðslna úr ríkissjóði, eftirgjafar krafna og til að gera hvers konar samninga um fjárhagslegar skuldbindingar fyrir ríkissjóð og ríkisstofnanir. Einnig er í lögunum kveðið á um gerð langtímaáætlunar um ríkisbúskapinn til næstu þriggja ára, samhliða fjárlagafrumvarpinu.
    Í þingum sumra landa eru fjárlög ekki afgreidd sem lög heldur sérstaklega sem fjárhagsáætlun ríkisins, „budget". Fjárlög gilda alla jafna aðeins til eins árs og efni þeirra er stjórnarskrárbundið. Þegar ákvörðun löggjafarvalds er tekin með lögum skv. áskilnaði stjórnarskrár er almennt litið svo á að fjárlög heyri ekki þar undir, um annað en fjárhagsmálefni ríkisins, þ.e. ekki sé unnt að skipa almennum réttindum með fjárlögum. Sú óskráða regla er talin gilda að lögum verði ekki breytt með fjárlögum. Þá eru fjárlög t.d. undanskilin ákvæðum um þjóðaratkvæðagreiðslu í Danmörku.
    Skilningur nefndar B er sá að fjármálaráðherra og fjármálaráðuneyti undirbúi fjárlagafrumvarp en komi því á framfæri við fjárlaganefnd Alþingis sem beri ábyrgð á framlagningu þess. Formaður fjárlaganefndar hafi alla jafna framsögu um frumvarpið í þinginu. Kalla má fjármálaráðherra til til að svara spurningum eða gera nánari grein fyrir fjárlagafrumvarpinu eftir því sem þingið kýs.
  19. Greiðsluheimildir og fjáraukalög.
    Ákvæði er enn í vinnslu hjá nefnd B.
    Í umræðum nefndarinnar var lagt til að hnykkja verði á því að fjármálaráðherra geti innt af hendi greiðslu þótt heimild sé ekki fyrir henni í fjárlögum en leita verði hann heimildar fyrir henni í fjáraukalögum. Með öðrum orðum, slík greiðsla geti ekki verið án heimildar í hvorum tveggja lögunum.
    Ákveðið var að leita upplýsinga um hversu oft heimild fjármálaráðherra til greiðslu utan fjárlaga er nýtt og í hvaða tilvikum. Sömuleiðis hvort það væri erfitt í framkvæmd að skylda ráðherra til að leita samþykkis fjárlaganefndar fyrirfram eða a.m.k. að gera grein fyrir greiðslunni áður en hún á sér stað. Í Danmörku er framkvæmdin með þeim hætti að leita þarf samþykkis fjárlaganefndar, vilji fjármálaráðherra ráðast í útgjöld, sem er gert með þeim hætti að ráðuneytið sníðir frumvarp vegna tiltekins verkefnins. Fjárlaganefnd getur synjað frumvarpi afgreiðslu og verður því ekki af ríkisútgjöldum vegna þess. Þegar hefur verið rætt við sérfræðinga á þessu sviði og hyggst nefndin fá álit þeirra á þessari framkvæmd með einum eða öðrum hætti.
  20. Upplýsingaréttur fjárlaganefndar
    Tillagan byggist á tillögu stjórnlaganefndar en með smávægilegum orðalagsbreytingum. Um er að ræða nýtt ákvæði sem lýtur að eftirlitshlutverki Alþingis og fjárlaganefndar og er ætlað að styrkja fjárstjórnarvald þingsins. Slíkt ákvæði sækir sér ekki stoð í stjórnarskrám annarra landa að öðru leyti en fjallað er um víðtækan rétt þingsins til upplýsinga frá ríkisstjórn í bæði finnsku og sænsku stjórnarskránni.
    Umræða kom fram meðal ráðsfulltrúa að aðrar þingnefndir ættu að hafa sambærileg eða sömu úrræði þ.e. að ákvæðið gilti almennt. Hins vegar var bent á slíkar óskir gætu komið frá nefndum til fjárlaganefndar. Þá er annað ákvæði sem veitir þinginu, þingnefndum svo og þingmönnum víðtækari upplýsingarétt frá ráðherrum en núverandi skipan sbr. næsta.
  21. Rannsóknarnefndir
    Núgildandi stjórnarskrárákvæði gerir ráð fyrir rannsóknarnefndum skipuðum alþingismönnum. Slík nefnd hefur ekki verið skipuð síðan árið 1956. Ef nauðsyn er á að skipa rannsóknarnefnd utanþingsmanna, eru þær skipaðar með lögum þar sem heimildir og verksvið nefndar er jafnframt afmarkað nánar t.d. rannsóknarnefnd Alþingis og nefnd um Breiðavíkurmál. Í núverandi tillögum eru öll tvímæli tekin af um að nánari reglur um störf slíkra nefnda séu settar með lögum.
    Í nefndinni var m.a. rætt hversu langt Alþingi megi ganga til að veita mönnum yfirgripsmiklar rannsóknarheimildir sem hafa í för með sér valdbeitingu og mögulega íhlutun í mannréttindavernd einstaklinga. Þá var jafnframt rætt hvort afnema ætti heimildina í 39. gr. alfarið en talið var réttara að skipan rannsóknarnefnda þyrfti stjórnskipulega vernd og eðlilegra væri að lágmarksferli væri afmarkað í stjórnarskrá fyrir slíkar nefndir m.a. vegna valdheimilda þeirra.
    Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að sett verði almenn lög um opinberar rannsóknarnefndir þar sem m.a. verði kveðið nánar á um rannsóknarheimildir svo sem að heimta skýrslu af embættismönnum og einstökum mönnum.
  22. Eftirlits- og stjórnskipunarnefnd
    Um er að ræða nýtt stjórnarskrárákvæði, í samræmi við tillögu stjórnlaganefndar. Stjórnlaganefnd byggði sína tillögu á niðurstöðum vinnuhóps sem skipaður var af forsætisnefnd Alþingis til að fara yfir núgildandi lagareglur um eftirlit þingsins með framkvæmdarvaldinu. Hópurinn skilaði af sér umfangsmikilli skýrslu þar sem m.a. er lagt til stofnun nefndarinnar auk þess sem fleiri tillögur til að efla þingeftirlit eru reifaðar.
    Eftirlits- og stjórnskipunarnefnd verður ein fastanefnda þingsins en gegni jafnframt stjórnskipulegu hlutverki í eftirliti með störfum ráðherra á grundvelli þess sem stjórnskipunarlög krefjast. Markmið með starfsemi nefndarinnar er að styrkja og þétta umhverfi þingeftirlits og setja eftirlit í faglegt ferli.
    Nefndin á sér hliðstæðu í Noregi, Danmörku og Svíþjóð. Í tillögu starfshópsins er m.a. vísað til þess að reynsla nágranna okkar af þróun og framkvæmd reglna og lagaákvæða um þingeftirlit sé um margt áhugaverð og eðlilegt að litið sé til þessara landa við endurskoðun á lagaumhverfinu hér á landi. Miðað er við að verkefni og störf nefndarinnar verði sambærileg við það sem er í Noregi að tillögu starfshópsins. Verkefni nefndarinnar yrðu í samræmi við það; yfirferð fundargerða ríkisráðs og álitsgjöf til þings, yfirferð skýrslu ríkisstjórnar um fyrirmæli þingsins (sem helst í hendur við nýtt ákvæði sem leggur til að ríkisstjórn gefi þinginu skýrslu). Enn fremur sjái nefndin um yfirferð gagna frá eftirlitsaðilum þings svo sem skýrslu Umboðsmanns Alþingis og skjöl frá Ríkisendurskoðun. Þá sjái nefndin um undirbúning ákvörðunar þegar þingið þarf að taka afstöðu til þess hvort reyna þurfi á stjórnskipulega ábyrgð. Nefndin geti jafnframt hafið rannsókn í stjórnsýslunni sem hún telur nauðsynlega til að sinna þingeftirliti að eigin frumkvæði, eða að ósk þriðjungs þingmanna sem tryggir ákveðin réttindi minnihlutans.
  23. Hagsmunaskráing og vanhæfi þingmanna
    Nefnd B tekur undir skýringar stjórnlaganefndar og telur eðlilegt að stjórnarskrá kveði á um sérstakt hæfi þingmanna, þ.e. skyldu þeirra til að víkja sæti, hvort heldur er í þingnefnd eða í almennri meðferð, þegar mál snertir þá persónulega. Ljóst er að nánari reglur um þetta atriði verður að setja með almennum lögum, t.d. í þingskaparlögum, og er þá unnt að líta til fyrirmynda úr stjórnsýslurétti. Þá er mikilvægt að vafaatriði um hæfi þingmanna leiði ekki til óvissu um stjórnskipulegt gildi laga.
    Ákvæðið er því nýmæli og gerir jafnframt ráð fyrir að settar séu nánari reglur í lögum um sérstakt hæfi þingmanna og skyldu þeirra til að veita upplýsingar um fjárhagsleg tengsl sín og hagsmuni. Í samræmi við almennar reglur er þó gert ráð fyrir að þingmenn gæti að hæfi sínu sjálfir en Alþingi taki ákvörðun um hvort þeim beri að víkja sæti. Valkosturinn gerir ráð fyrir að tekin séu af tvímæli um að brot gegn þessum reglum geti ekki valdið stjórnskipulegu ógildi laga. Þessi regla myndi einnig gera það mjög ólíklegt að menn ættu lögvarða hagsmuni af dómsmáli byggðri á málsástæðu um vanhæfi þingmanns þótt ákvæðið sjálft útiloki ekki slíkt mál.
  24. Friðhelgi þingmanna
    Nefnd B leggur ekki til miklar breytingar á ákvæði stjórnarskrár um friðhelgi þingmanna en bætt við ákvæðið að saksækja megi þingmann, ekki aðeins ef hann er staðinn að glæp, heldur einnig ef hann játar sekt sína, en hið síðarnefnda er ekki tekið fram í íslensku stjórnarskránni né tillögu stjórnlaganefndar. Sú viðbót er að sænskri fyrirmynd.
    Nefndinni þykir mikilvægt að málfrelsi þingmanna í ræðustól sé tryggt. Til álita kom hvort gera ætti kröfu um aukinn meirihluta í þinginu til að leyfa málshöfðun á hendur þingmanni fyrir ummæli á þingi, að sænskri og finnskri fyrirmynd. Í Þýskalandi er hins vegar engin friðhelgi gagnvart meiðyrðum (verleumderische Beleidigungen, „defamatory insults"). Þá var enn fremur rætt um að beiting rannsóknarheimilda gagnvart þingmönnum ætti að vera háð samþykki þingsins, til dæmis hleranir, húsleitir eða álíka, þar sem mögulegt er að saksóknari eða lögregla skipti sér af störfum löggjafarvaldsins með óeðlilegum hætti frá stjórnskipunarlegum sjónarmiðum. Í því tilviki væri friðhelgi þingmanna orðin ansi víðtæk umfram aðra borgara.
    Þá kom einnig fram að ráðherrar sem ekki eru þingmenn þyrftu enn fremur að njóta málfrelsis í ræðustól þingsins og ákvæðið þyrfti að ná til þess.
    Það sjónarmið kom fram í umræðum að óeðlilegt væri að alþingismenn gætu viðhaft meiðyrði um fólk utan þings úr ræðustól þingsins án þess að þurfa að sæta ábyrgð.
    Þá var einnig lagt til að játning þyrfti að vera skýr og ekki valdi vafa um það t.d. ef játað er fyrir aðila sem hefur það eftir viðkomandi þingmanni en sú játning dregin til baka, því sé notað orðalagið skýlaust. Sú breyting er nú gerð að skýlaust er tekið úr hornklofum sem og síðari málsliður, m.a. sökum þess að talið er mikilvægt að tjáningarfrelsi þingmanna innan þings sé að fullu tryggð.
  25. Missir kjörgengis
    Tillaga nefndar B er efnislega samhljóða tillögu stjórnlaganefndar en málfar er einfaldað og fært til nútímahorfs. Þá er tekinn af allur vafi um að varamaður hans taki sæti á meðan.
    Til að halda kjörgengi þarf að hafa óflekkað mannorð, en séu menn dæmdir til a.m.k. fjögurra mánaða óskilorðsbundins fangelsis telst mannorðið flekkað, skv. skilgreiningu í 5. gr. laga nr. 24/2000 um kosningar til Alþingis. Unnt er að fá uppreist æru með umsókn til forseta Íslands. Þá fá menn sjálfkrafa uppreist æru fyrir fyrsta refsidóm að liðnum 5 árum, fari dómurinn ekki fram úr eins árs fangelsi, skv. 84. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940.
    Í finnsku stjórnarskránni er málsgrein um að þingmenn missi umboð sitt ef þeir missa kjörgengi, og er hún álíka einföld og í þeirri íslensku.
    Gert er ráð fyrir að varamaður taki sæti þingmanns sem hefur glatað kjörgengi. Þetta er ekki sagt berum orðum í núverandi stjórnarskrá en er talið leiða af eðli máls. Lagt er til að orðalag um þetta verði gert skýrt þannig að lesendur skilji strax hvað átt er við og til samræmis við önnur ákvæði t.d. í því tilviki þegar þingmenn verða ráðherrar.
    Í umræðu nefndarinnar kom fram að ákvæðið ætti minni rétt á sér í dag en áður, sérstaklega ef möguleikar til persónukjörs verða auknir. Kjósendur eigi að hafa forræði á því hverja þeir velja til þingstarfa. Á móti var nefnt að þeir sem hafa hlotið dóm og snúið við blaðinu eiga möguleika á að fá uppreist æru og yrðu kjörgengir upp frá því.
  26. Þingrof
    Meginbreyting á núgildandi ákvæði er að þingrof er bundið við ósk eða tillögu þingsins sjálfs. Þingrofsheimildin er því alfarið hjá Alþingi sjálfu en ekki á hendi ráðherra. Tillagan er að mestu komin frá stjórnlaganefnd.
    Nefndin leggur hins vegar til breytingar á tímamörkum þingrofs og kosninga í kjölfar þess. Í umræðu nefndarinnar kom fram að það gæti verið ólýðræðislegt að sitjandi stjórnarmeirihluti boði til kosninga með stuttum fyrirvara. Í slíkum aðstæðum hefði stjórnarandstaða og eftir atvikum nýir flokkar og frambjóðendur takmarkaðan tíma til undirbúnings og til að kynna málstað sinn. Nefndinni þótti því rétt að setja lágmarksfrest og hámarksfrest vegna boðunar þingkosninga í kjölfar þingrofs. Hæfilegt lágmark í þessu skyni þótti vera sex vikur (42 dagar) en hámark níu vikur (63 dagar). Í öllu falli kemur nýtt Alþingi saman eigi síðar en tveimur vikum eftir kosningar, svo sem tiltekið er í öðrum ákvæðum, t.d. um stjórnarmyndun. Sitjandi ríkisstjórn situr sem starfsstjórn uns nýtt þing kemur saman og ný stjórn er mynduð í kjölfarið.
    Þá kom einnig til umræðu nefndarinnar hvort forseti gæti átt aðkomu að þingrofi sem öryggisventill ef tiltekin efnisskilyrði væru fyrir hendi. Á hinn bóginn var nefndin sammála um að þingrofsréttur ætti ekki að vera hjá forsætisráðherra eins og nú er, heldur hjá þinginu sjálfu. Óeðlilegt þykir að framkvæmdarvaldið geti rofið þing án þess að ljóst sé að vilji meirihluta þingsins standi til þess.
    Eftirfarandi viðbótartillaga var lögð fram sem yrði 2. mgr. við tillöguna:

    Með sama hætti getur [forseti Íslands] rofið Alþingi ef þingið er óstarfhæft.

    Tillagan er háð því hvaða ákvörðun verður tekin um embætti forseta Íslands og slíka hugmynd þyrfti að útfæra nánar, en hugmyndin er m.a. sú að slíkur réttur forseta skapi þrýsting á þingið til samstarfs. Ókosturinn væri á hinn bóginn sá að forseti gæti tekið upp á að misnota slíka heimild.

Ummæli

Störf Stjórnlagaráðs fara fram fyrir opnum tjöldum og við bjóðum öllum sem fylgja samskiptasáttmálanum að setja inn ummæli á vefinn.

Markmið umræðukerfisins er að bjóða upp á málefnalega og uppbyggjandi umræðu. Ærumeiðandi og óvægin ummæli í garð einstaklinga og þrálátar rangfærslur verða fjarlægð.

Samskiptasáttmáli Stjórnlagaráðs
  1. Við fögnum uppbyggilegri rökræðu en líðum ekki persónulegar árásir né misnotkun á umræðukerfinu.
  2. Við hvetjum til gagnrýnnar og upplýsandi umræðu forðumst gífuryrði og leggjum ekki öðrum orð í munn.
  3. Við notum einföld en skýr skilaboð og virðum skoðanir annarra.
  4. Allar athugasemdir sem endurspegla fordóma í garð einstaklings eða hópa verða fjarlægðar.
  5. Við áskiljum okkur rétt til að loka á notendur eftir tvær viðvaranir og þriðja brot á þessum sáttmála.

Þessi vefur er sameign okkar sem höfum áhuga á umræðu um málefni stjórnarskrár Íslands. Það er nýmæli að bjóða upp á opna umræðu af þessu tagi við mótun opinberra skjala og við vonumst til að þessi vefur verði skref í rétta átt í þróun umræðuhefðar á netinu.

Vinsamlega tilkynnið brot á sáttamálanum til umraeda@stjornlagarad.is.