Stjórnlagaráð

Almennar athugasemdir

Eina ákvæði stjórnarskrárinnar um samninga við önnur ríki og utanríkismál er í 21. gr. hennar. Greinin hefur fremur þröngt gildissvið en þar er mælt fyrir um að forseti Íslands geri samninga við önnur ríki. Einnig kemur þar fram að forseti geti enga slíka samninga gert ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða horfi til breytinga á stjórnarhögum ríkisins nema samþykki Alþingis komi til. Greinin hefur staðið efnislega
óbreytt frá árinu 1920 þegar hún kom inn í íslensku stjórnarskránna þegar Ísland varð fullvalda ríki.
Ákvæði stjórnarskrárinnar um utanríkismál eru samkvæmt framangreindu rýr og til að mynda má nefna að stjórnarskráin sker sig úr stjórnarskrám Norðurlanda og ýmissa annarra ríkja í því að hún heimilar ekki framsal ríkisvalds. Í íslenskri stjórnskipan hefur hins vegar verið talin gilda óskrifuð meginregla um framsal ríkisvalds að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Með aukinni þátttöku Íslands í alþjóðastarfi hefur ítrekað verið bent á nauðsyn þess að fest verði í sessi í stjórnarskrá með hvaða hætti hún skuli taka mið af aukinni alþjóðasamvinnu og þátttöku Íslands í henni. Stjórnarskráin sker sig einnig úr stjórnarskrám annarra Norðurlanda með því að hún er þögul um hvort og þá hvernig skuli tryggja stöðu og áhrif Alþingis á mótun utanríkisstefnunnar og ákvarðanir um meiriháttar utanríkismál. Í krafti þingræðisreglunnar getur Alþingi krafið ríkisstjórn um upplýsingar og svör um aðgerðir í utanríkismálum auk þess sem það getur lýst yfir vantrausti á ráðherra eða ríkisstjórn vegna utanríkisstefnu eða aðgerða í utanríkismálum. Engu að síður er óljóst hlutverk þingsins og heimild þess til að gefa framkvæmdarvaldinu bindandi fyrirmæli. Þjóðfundur var fáorður um meðferð utanríkismála en þó kom fram skýr vilji um að þjóðin yrði höfð með í ráðum vegna töku ákvarðana um meiriháttar utanríkismál þannig að komið yrði í veg fyrir að ráðherrar gætu einhliða tekið ákvarðanir um t.d. stríð. Tekið var fram að Ísland skyldi vera sjálfstætt í alþjóðasamskiptum en um leið virkara á alþjóðavettvangi. Áhersla var lögð á alþjóðasamvinnu á mörgum sviðum og að Ísland yrði virkur þátttakandi í alþjóðaviðskiptum. Á þjóðfundi átti sér stað nokkur umræða um ESB og mátti þar finna sjónarmið í báðir áttir, þ.e. að stjórnarskráin ætti annars vegar að gera þjóðinni kleift að ganga í sambandið og hins vegar sporna við inngöngu. Nefnd C kynnti sér stöðu utanríkismála og ræddi skýrslu stjórnlaganefndar. Nefndin var sammála um að sökum eðlis málaflokksins væri rétt að í stjórnarskrá væri sérstakur kafli þar um og að þar væri að finna ákvæði sem tækju á meðferð þeirra og að m.a. yrðu festar í sessi þær óskrifuðu meginreglur sem taldar eru gilda um þann þátt. Í þessu skjali sem lagt er fram til kynningar er að finna meginniðurstöður og tillögur nefndarinnar með hliðsjón af framangreindu.

1. Nefndin leggur til að í 1. gr. verði fjallað um meðferð utanríkismála. Hér er um að ræða almenna reglu um handhöfn og meðferð utanríkismála og að auki samspilið milli löggjafarvaldsins (eftirlitsaðilans) og framkvæmdarvaldsins í þeim efnum.
   Greinin er ný og er hún að upplagi valkostur 2 í skýrslu stjórnlaganefndar (bls. 163). Hún lýsir í nokkrum meginatriðum mótun utanríkisstefnu Íslands og á hvers höndum hún er. Samkvæmt lögum um Stjórnarráð Íslands fer utanríkisráðherra með þau mál í hefðbundnum skilningi. Ekki er lögð til efnisleg breyting á því þó ákvæði 1. mgr. tillögunnar opni á, í samræmi við íslenska venju að fagráðherrar fari með tiltekna þættiutanríkismála gagnvart erlendum ríkjum þegar það snertir ákveðna þætti fagsviðs þeirra. Rétt er þó að árétta að öll slík frávik frá þeirri meginreglu að utanríkisráðherra fari með þessi mál yrði að túlka þröngt. Þá er það sérstaklega tekið fram í greininni að fyrirsvar og mótun stefnu á þessu sviði sé í umboði og undir eftirliti Alþingis. Með þessu eru tekin aftvímæli um að endanlegt forræði á utanríkisstefnu ríkisins er hjá Alþingi sjálfu en ekki ríkisstjórninni eða einstökum ráðherrum. Með orðalaginu er hins vegar gefin ákveðin vísbending um að ríkisstjórn í tilteknum tilvikum kunni að njóta ákveðins svigrúms við rekstur utanríkismála en ýmissa annarra mála.
   Mikilvægt er að í 2. mgr. er sérstaklega viðurkennd stjórnskipuleg staða utanríkismálanefndar þingsins og þær skyldur sem ráðherra ber gagnvart henni á þessu sviði. Í dag er fjallað um hlutverk utanríkismálanefndar í þingskaparlögum sbr. 24. gr. þeirra auk þess sem þar er vísað til skyldu ríkisstjórnarinnar til samráðs við nefndina um öll meiriháttar utanríkismál. Í tillögu nefndar er lagt til afdráttarlausara orðalag að þessu leyti. Í orðalaginu að ráðherra sé skylt að veita nefndinni felst að ráðherra hefur kveðna frumkvæðisskyldu gagnvart nefndinni en að auki að honum beri að upplýsa nefndina að hennar frumkvæði og skv. beiðnum hennar. Þetta ákvæði þarf að lesa með hliðsjón af ákvæðum í tillögum B nefndar um þær upplýsingaskyldur sem ráðherrar beri gagnvart fastanefndum þingsins. Hugsanlega yrði óþarfi að tvítaka slíkt sérstaklega í kaflanum um utanríkismál en nefndin telur mikilvægt að hafa þetta inni enda með þessu áréttað sérstaklega hversu mikilvægt það er að utanríkismálanefnd sé upplýst um mál er hana varða.
   Ekki var ákveðið að fella ekki inn í greinina tilvísun í það að ákvörðun um stuðning við stríði gegn öðru ríki skuli háð samþykki Alþingis. Byggist það m.a. af því að „friður" skuli vera eitt af þeim grunngildum sem Stjórnlagaráð hefur samþykkt að vísa til í upphafskafla stjórnarskrár. Verði fært inn í stjórnarskrá ákvæði um málsmeðferð vegna stuðnings við stríð þá bryti það í bága við þá meginhugsun að Ísland sé lands friðar og land sem taki aldrei þátt í vopnuðum átökum milli ríkja né styðji slíkt. Nefnd C er þeirrar skoðunar að það eigi aldrei að vera heimilt að lýsa yfir stuðningi og að hvorki Alþingi né utanríkismálanefnd eigi að hafa tök á að geta samþykkt slíka stuðningsyfirlýsingu.
2. Í 2. gr. er fjallað um gerð þjóðréttarsamninga, þ.e. samninga Íslands við önnur ríki, alþjóðastofnanir eða aðra þjóðréttaraðila. Í grundvallaratriðum er þarna um að ræða þá efnisreglu sem nú er að finna í 21. gr. stjórnarskrárinnar. Hins vegar er lögð er til orðalagsbreyting frá núgildandi grein til nánari skýringar á aðstæðum þar sem skylt er að leita samþykkis Alþingis áður en þjóðréttarsamningur er fullgiltur. Einnig er lögð til sú breyting að það sé ráðherra sem geri samninga án aðkomu forseta. Hvað aðkomu forseta í dag varðar þá er fyrirkomulagið þannig vegna gerðar þjóðréttarsamninga að eins og endranær framkvæmir ráðherra vald forseta í þessum efnum. Samþykki Alþingis er veitt með þingsályktun. Þannig leggur utanríkisráðherra fram tillögu um að þingið veiti heimild til fullgildingar tiltekins samnings. Þegar lagabreytinga er þörf vegna aðildar að samningi leggur viðkomandi ráðherra sem málefnið heyrir undir einnig fram frumvarp sem mælir fyrir um hvernig beri að breyta eða bæta við íslenska löggjöf til þess að uppfylla þær þjóðréttarskyldur sem samningurinn hefur í för með sér. Með tillögu nefndarinnar um 1. mgr. er fallið frá formkröfunni um aðkomu forseta að þessu leyti og tilgreint að það sé ráðherra sem gerir umrædda samninga. Að öðru leyti er lagt til að í stað orðalagsins í núverandi grein „horfa til breytinga á stjórnarhögum" verði orðalagið „breytingar á landslögum". Fyrrgreinda orðalagið hefur verið túlkað sem svo að í því felist sá áskilnaður að samningar sem feli í sér að gera þurfi lagabreytingar þá þurfi að leita samþykkis Alþingis. Með breyttu orðalagi væri ákvæðið því fært til samræmis við þá túlkun sem viðgengist hefur á 21. gr. skv. íslenskri stjórnskipan.
3. Ákvæðið um framsal ríkisvalds er nýmæli í skrifaðri stjórnarskrá Íslands. Í íslenskri stjórnskipan í dag hefur stjórnarskráin verið túlkuð sem svo að hún heimili framsal ríkisvalds að uppfylltum tilteknum skilyrðum (sjá að framan). Nefndin leggur til að stjórnarskrá taki sérstaklega á því með hvaða hætti fara skuli fara um þjóðréttarsamninga af þessu tagi og var þá einkum tekið mið af hinni óskrifuðu meginreglu og að mikilvægt væri að útfæra hana sérstaklega í skrifaðri reglu í stjórnarskrá þannig að vafi léki ekki á um hver mörk hennar væru og hvaða málsmeðferðarreglur gildi um þess háttar mál. Þannig væri unnt að tryggja aðkomu þings að gerð slíkra samninga og ekki síst þjóðarinnar. Með greinni er lagt til að í stjórnarskrána bætist ákvæði um heimild til þess að íslenska ríkið verði aðili að þjóðréttarsamningi sem felur í sér skuldbindingu til að framselja hluta löggjafarvalds, framkvæmdarvalds eða dómsvalds til alþjóðastofnana. Framsetning ákvæðisins tekur mið af norrænum fyrirmyndum, einkum ákvæðum í stjórnarskrám Noregs og Danmerkur. Ákveðin skilyrði eru sett um efni og markmið slíkra samninga og er þar vísað til friðar og efnahagssamvinnu. Eru slík skilyrði í anda
   þeirra viðhorfa sem m.a. komu fram á Þjóðfundi í tengslum við það að hvaða leyti Ísland skyldi vera virkt á alþjóðavettangi. Jafnframt er í greininni gerð krafa um að afmarka þurfi nánar með lögum í hverju framsalið felst og skal framsalið vera afturkræft. Loks er tryggt að aðild að þjóðréttarsamningum af þessum toga þurfi ávallt samþykki þjóðarinnar í þjóðaratkvæðagreiðslu sem sé bindandi fyrir stjórnvöld.
   Í 2. mgr. er að finna sérstaka málsmeðferðarreglu sem gildi um samninga af því tagi sem hér um ræðir. Í henni felst að eftir að Alþingi hefur samþykkt tillögu um heimild ríkisstjórnarinnar til að fullgilda samninginn, en áður en fullgilding fer fram, skuli málið lagt í þjóðaratkvæðagreiðslu sem sé bindandi. Er það talið sérstaklega mikilvægt þannig að tryggt sé að afstaða þjóðar til mála sem þessara ráði niðurstöðu. Verði tillaga felld nær fullgilding samningsins ekki fram að ganga. Nefndin leggur til að ekki verði sett inn krafa um ákveðinn þátttakendaþröskuld í þjóðaratkvæðagreiðslu og er þar einkum vísað til þess að þeir sem láti sig málið varða mæti á kjörstað og greiði atkvæði og láti þannig í ljós
   hvort vilji sé til samþykkis eða synjunar samnings.

Athugasemdir um samband landsréttar og þjóðaréttar

Með hliðsjón af tillögu stjórnlaganefndar B tók nefndin það til skðunar hvort þörf væri á að breyta þeirri reglu íslenskrar stjórnskipunar að reglur þjóðarréttar þurfi að innleiða, einkum með lagasetningu, í stað þess að þær fái sjálfkrafa gildi sem lög. Nánar er fjallað um efnið í skýrslu stjórnlaganefndar (sjá einkum bls. 165-168) og eru þar nefnd ýmis sjónarmið sem mælt gætu með því að gerðar yrðu breytingar á því fyrirkomulagi sem nú gildir. Nefnd C tekur hins vegar undir þau sjónarmið sem þar koma fram (bls. 167) sem almennt mæla gegn slíkum breytingum. Umræða um þetta á Íslandi hefur ekki verið mikil og er það mat nefndar C að slíkar breytingar séu ekki tímabærar. Slíkt krefjist meiri umræðu sem þurfi að þroskast frekar áður en rétt sé að taka afstöðu til þessarar grundvallarbreytingar. Vísar nefndin að öðru leyti til þeirra sjónarmiða sem er að finna á bls. 167 í skýrslu stjórnlaganefndar:

„Gegn þessu sjónarmiði [um breytingu á fyrirkomulaginu sem gildir hér lendis] er bent á að engin þörf eða efnisleg rök séu fyrir breytingu af þessum toga. Það sé viðurkennt og rótgróið sjónarmið í þjóðarétti að ríki aðhyllist annað hvort eineðli eða tvíeðli þjóðaréttar og landsréttar. Í reynd er þessi aðgreining þó síður en svo einhlít. Margvíslegar útfærslur eru á sambandi þjóðaréttar og landsréttar í mismunandi ríkjum án skírskotunar til ein- eða tvíeðlis. Því fer fjarri að tvíeðlisríki séu almennt talin líklegri til að brjóta gegn þjóðréttarskuldbindingum sínum en önnur ríki. Í tvíeðlisríki, þar sem þjóðréttarsamningar verða ekki sjálfkrafa að lögum, þarf að breyta innlendum lögum eða aðlaga efni þeirra að texta samningsákvæða áður en samningur er fullgiltur. Með því má ætla að markmið samnings náist sem best enda eru ákvæði hans felld að lagahefð ríkis og verða þannig raunhæf og virk að innanlandsrétti. Í eineðlisríkjum kemur einatt upp ágreiningur um það, hvort ákvæði þjóðréttarsamninga séu í raun til þess fallin að hafa beina réttarverkan og hvort hægt sé að beita þeim sem lögum. Áður en þjóðréttarsamningur er fullgiltur í eineðlisríki þarf því að fara yfir ákvæði hans til meta hvort þeim er hægt að beita eins og lögum. Sé svo, er algengast að samningurinn sé samþykktur með sama hætti og lög en ekki þannig að þjóðþing veiti heimild til fullgildingar með þingsályktun eins og gert er hér á landi. Einnig er bent á að með því að taka upp eineðlisskipulag í íslenskri stjórnskipun yrði vikið frá þeirri norrænu lagahefð sem Ísland hefur fylgt frá upphafi vega. Þar hefur Ísland notið góðs af nánu samstarfi við önnur Norðurlönd svo sem um samræmingu á lagabreytingum vegna margvíslegra alþjóðaskuldbindinga hvort sem er á vettvangi Evrópuréttar eða í víðara samhengi. Að öllu þessu virtu telst því hvorki tímabært né nauðsynlegt að huga að þeim grundvallarbreytingum sem tillaga um samband lands og þjóðaréttar gerir ráð fyrir."