Upplýsingar

Stjórnlagaráði er ætlað að taka við og fjalla um skýrslu stjórnlaganefndar, undirbúa frumvarp að endurbættri stjórnarskrá og hafa til hliðsjónar við þá vinnu niðurstöður Þjóðfundar 2010. Ráðið getur endurskoðað hvaða þætti stjórnarskrárinnar sem það kýs, eða lagt til að bætt verði við hana nýjum ákvæðum eða köflum. Stjórnlagaráð á að standa í þrjá til fjóra mánuði og er skipað 25 fulltrúum.

Þegar ráðið hefur samþykkt frumvarp að endurbættri stjórnarskrá verður það sent Alþingi til meðferðar. Hin endurskoðaða stjórnarskrá tekur ekki gildi nema uppfyllt séu skilyrði núgildandi stjórnarskrár og samkvæmt henni hefur Alþingi síðasta orðið í tveimur afgreiðslum með kosningum á milli.

Almennir fundir Stjórnlagaráðs í heild sinni nefnast ráðsfundir. Á þeim eiga allir fulltrúar sæti. Ráðsfundir eru haldnir í heyranda hljóði og öllum opnir meðan húsrúm leyfir.

Samkvæmt þingsályktun um Stjórnlagaráð skal ráðið sérstaklega taka til umfjöllunar eftirfarandi þætti:

  • Undirstöður íslenskrar stjórnskipunar og helstu grunnhugtök hennar.
  • Skipan löggjafarvalds og framkvæmdarvalds og valdmörk þeirra.
  • Hlutverk og stöðu forseta lýðveldisins.
  • Sjálfstæði dómstóla og eftirlit þeirra með öðrum handhöfum ríkisvalds.
  • Ákvæði um kosningar og kjördæmaskipan.
  • Lýðræðislega þátttöku almennings, m.a. um tímasetningu og fyrirkomulag þjóðaratkvæðagreiðslu, þar á meðal um frumvarp til stjórnskipunarlaga.
  • Framsal ríkisvalds til alþjóðastofnana og meðferð utanríkismála.
  • Umhverfismál, þar á meðal um eignarhald og nýtingu náttúruauðlinda.

Stjórnlagaráð getur ákveðið að taka til umfjöllunar fleiri þætti en getið er að framan.

Frumvarp lagt fyrir á Alþingi

Forsætisráðherra, Jóhanna Sigurðardóttir, lagði fram á Alþingi frumvarp um ráðgefandi stjórnlagaþing, hinn 4. nóvember 2009, sem hefði það hlutverk að endurskoða stjórnarskrána. Í greinargerð með frumvarpinu kom fram að ástæður þess að hugmyndir um stjórnlagaþing hefðu verið endurvaktar mætti einkum rekja til víðtækrar þjóðfélagsumræðu um nauðsyn þess að endurskoða grundvöll íslenska stjórnkerfisins í kjölfar bankahrunsins og þeirra áfalla sem íslenska efnahagskerfið hafði orðið fyrir. Kröfur hefðu komið fram um að endurskoðaðar yrðu ýmsar grundvallarreglur í íslensku stjórnskipulagi, þar á meðal þær sem lytu að skipulagi löggjafarvalds og framkvæmdarvalds og aðskilnaði milli þessara tveggja valdþátta. Hvernig reglum um ábyrgð handhafa framkvæmdarvaldsins og eftirliti með starfi stjórnvalda væri háttað og um möguleika þjóðarinnar á því að taka beinan þátt í ákvörðunum með þjóðaratkvæðagreiðslu. Í þeirri umræðu hefði sjónum verið beint að stjórnarskrá lýðveldisins og þeirri staðreynd að raunveruleg lýðræðisleg umræða hefði aldrei farið fram hér á landi um það hvernig haga bæri þessum málum á Alþingi Íslendinga.

Enn væri byggt á því skipulagi sem var við lýði í konungsríkinu Íslandi árið 1874, sem endurspeglaði engan veginn raunveruleika íslenskra stjórnmála. Í frumvarpinu kom enn fremur fram að í ljósi þess að stjórnmálaflokkunum hefði ekki tekist að ná samstöðu um nauðsynlegar breytingar á núgildandi stjórnarskrá, væri lagt til að stofnað yrði til sérstaks stjórnlagaþings með þjóðkjörnum fulltrúum sem yrði falið þetta mikilvæga verkefni.

Nokkrar breytingar urðu á frumvarpinu í meðförum Alþingis áður en það varð að lögum í júní 2010. Meginbreytingin fólst í því að þingið sjálft var stytt úr 11 mánuðum í 2–4 mánuði en jafnframt var skipuð stjórnlaganefnd, sem forynni sérfræðivinnu. Að auki yrði boðað til 1.000 manna þjóðfundar til að fá sjónarmið þjóðarinnar á grunngildum stjórnarskrár landsins. Atkvæði um frumvarpið á Alþingi féllu þannig að 39 samþykktu frumvarpið, 11 greiddu ekki atkvæði, einn greiddi atkvæði á móti og 11 voru fjarverandi.

Lögin um stjórnlagaþing, nefndir og starfsfólk

Í lögunum nr. 90/2010 um stjórnlagaþing var ráðgefandi stjórnlagaþingi falið að endurskoða stjórnarskrá lýðveldisins Íslands. Það yrði skipað minnst 25 og mest 31 þjóðkjörnum fulltrúa og þeir kosnir persónukosningu. Kosning skyldi fara fram eigi síðar en 30. nóvember 2010 og vera leynileg. Enn fremur kom fram að þegar stjórnlagaþing hefði samþykkt frumvarp til stjórnarskipunarlaga skyldi það sent Alþingi til meðferðar. Í lögunum var kveðið á um að tvær nefndir yrðu skipaðar, undirbúningsnefnd og stjórnlaganefnd. Undirbúningsnefndinni var falið að undirbúa stofnun og starfsemi þingsins ásamt undirbúningi þjóðfundar. Hlutverk stjórnlaganefndar var að undirbúa og standa að þjóðfundi, vinna úr upplýsingum sem söfnuðust á þjóðfundinum og safna gögnum og upplýsingum um stjórnarskrármálefni sem nýst gætu stjórnlagaþingi. Þá átti nefndin að leggja fram hugmyndir til stjórnlagaþings um breytingar á stjórnarskrá.

Í stjórnlaganefndina voru kosin af Alþingi, þau Guðrún Pétursdóttir, Aðalheiður Ámundadóttir, Ágúst Þór Árnason, Björg Thorarensen, Ellý Katrín Guðmundsdóttir, Njörður P. Njarðvík og Skúli Magnússon. Nefndin réð Guðbjörgu Evu Baldursdóttur sem starfsmann. Í undirbúningsnefndina voru skipuð, þau Þorsteinn Magnússon, Sigrún Benediktsdóttir og Páll Þórhallsson. Undirbúningsnefndin réð Þorstein Fr. Sigurðsson sem framkvæmdastjóra undirbúningsnefndar stjórnlagaþings í ágúst 2010. Berghildur Erla Bernharðsdóttir var ráðinn upplýsingafulltrúi þjóðfundar og síðan stjórnlagaþings. Ágústa Karlsdóttir var ráðin á skrifstofu stjórnlagaþings í október og Finnur Magnússon var ráðinn tæknistjóri þjóðfundar og síðan stjórnlagaþings. Í ágúst var leigð skrifstofuaðstaða fyrir starfsfólk undirbúningsnefndar og stjórnlaganefndar að Borgartúni 24. Fljótlega var farið að leita að heppilegu húsnæði fyrir þinghaldið. Húsnæðið sem varð fyrir valinu var hluti af húsnæðinu að Ofanleiti 2. Skrifstofa þingsins var flutt í Ofanleitið í lok árs 2010. Á skrifstofu þingsins fór fram allur undirbúningur fyrir Þjóðfund 2010 samhliða undirbúningi fyrir stjórnlagaþing.

Þjóðfundur 2010

Ákveðið var að halda þjóðfund hinn 6. nóvember 2010. Lögin um stjórnlagaþing gerðu ráð fyrir að um 1.000 manns tækju þátt í fundinum. Til að tryggja að þúsund manns mættu voru fjögur þúsund kallaðir til viðbótar og skráðir sem varamenn. Þannig fengu fimm þúsund einstaklingar boðsbréf á þjóðfundinn en þeir voru samkvæmt lögunum valdir af handahófi úr þjóðskrá með slembiúrtaki. Varamenn voru síðan kvaddir til fundar þegar forföll urðu hjá aðalfulltrúum. Þetta var gert til að tryggja að sem flest sæti væru skipuð á fundinum. Þátttakendur á á Þjóðfundi 2010 urðu alls 950.

Auk þeirra kom um 200 manna starfslið að undirbúningi og vinnu á fundinum. Fundurinn þótti afar vel heppnaður og fengu framkvæmd og form hans góð meðmæli. Í endurmati á fundinum kom fram að 97% þátttakenda fannst fundarformið gott, 95% fannst fundurinn ganga vel og 75% töldu framkvæmd fundarins til fyrirmyndar. Þá töldu um 93% þátttakenda að niðurstöður fundarins myndu gagnast stjórnlagaþingi við vinnu þess að nýrri stjórnarskrá. Stjórnlaganefnd kynnti helstu niðurstöður þjóðfundar á blaðamannafundi daginn eftir fundinn. Þar kom m.a. fram að þau gildi sem þátttakendur töldu mikilvægast að byggja stjórnarskrána á voru: Jafnrétti, mannréttindi, lýðræði, heiðarleiki, réttlæti, virðing, frelsi og ábyrgð. Nánar er fjallað um Þjóðfund 2010 í Skýrslu stjórnlaganefndar.

Kosningar til stjórnlagaþings

Frestur til að skila inn framboði til stjórnlagaþings rann út 26. október 2010. Alls buðu 522 einstaklingar sig fram, konur voru um 30% frambjóðenda en karlar tæplega 70%. Um 9% íslenskra ríkisborgara skrifuðu upp á meðmælabréf frambjóðenda. Dómsmála- og mannréttindaráðuneytið sá um kynningu á frambjóðendum til stjórnlagaþings á vefnum kosning.is. Ráðuneytið gaf jafnframt út kynningarbækling um frambjóðendur og kosningarnar sem dreift var í pósti á öll heimili landsmanna. Frambjóðendur áttu þess jafnframt kost að setja inn kynningar um sig á vefsíðunum dv.is, svipan.is, wikipedia.com og á facebook.com/stjornlagathing.

Þá flutti RÚV rúmlega 50 útvarpsþætti þar sem frambjóðendur kynntu sig. Kosningar til stjórnlagaþings fóru fram laugardaginn 27. nóvember 2010. Ýmis nýmæli komu fyrir í kosningunum, kosningakerfið STV var notað í fyrsta skipti hér á landi, þingfulltrúar voru kosnir persónukosningu og var landið eitt kjördæmi. Úrslit kosninganna lágu fyrir hinn 30. nóvember 2010. Til stjórnlagaþings voru kjörnir 25 einstaklingar, 15 karlar og 10 konur, og fengu þau afhent kjörbréf 2. desember 2010. Alls greiddu 83.531 atkvæði í kosningunum sem var 35,95% kosningaþátttaka.

Ógilding kosninga til stjórnlagaþings

Þrír einstaklingar kærðu kosningar til stjórnlagaþings til Hæstaréttar í desember 2010 og kröfðust ógildingar þeirra. Munnlegur málflutningur um kærurnar fór fram í Hæstarétti 12. janúar 2011. Tveir kærenda fluttu þar mál sitt og formaður landskjörstjórnar og skrifstofustjóri í innanríkisráðuneytinu tjáðu sig um efni kæranna af hálfu stjórnvalda. Þá fengu kjörnir þingfulltrúar tækifæri til að tjá sig og nýttu tveir þeirra sér það. Tæpum hálfum mánuði síðar, eða hinn 25. janúar 2011, úrskurðaði Hæstiréttur kosningarnar ógildar. Í ákvörðun Hæstaréttar kom m.a. fram að verulegur annmarki hafi verið að kjörseðlar voru strikamerktir og tölumerktir og því auðvelt að rekja hver fyllti út hvern seðil.

Þá hafi á sumum kjörstöðum verið notuð pappaskilrúm í stað hefðbundinna kjörklefa, þar sem hægt hefði verið að sjá á kjörseðil kjósandans með því að standa fyrir aftan hann. Meirihluti dómenda taldi það einnig hafa verið andstætt lagafyrirmælum að bannað var að brjóta kjörseðilinn saman, en tveir dómarar af sex töldu þetta tiltekna atriði þó ekki annmarka. Kjörkassarnir voru ekki taldir fullnægjandi þar sem ekki var hægt að læsa þeim og auðvelt að taka þá í sundur og komast í atkvæði. Þá hafi talningin ekki farið fram fyrir opnum tjöldum. Hæstiréttur taldi jafnframt verulegan annmarka að fulltrúar frambjóðenda fengu ekki að vera viðstaddir kosningarnar og talninguna. Dómurinn mat annmarkana á framkvæmd kosninganna heildstætt og því hafi ekki verið komist hjá því að ógilda hana.

Skipan þingmannanefndar og störf hennar

Í kjölfar ógildingar kosninga til stjórnlagaþings skipaði forsætisráðherra, að höfðu samráði við formenn þeirra stjórnmálaflokka sem sæti áttu á Alþingi, samráðshóp um viðbrögð við ákvörðun Hæstaréttar. Var hópnum falið að greina stöðuna sem ógildingin skapaði og koma með tillögu um hvernig bregðast ætti við svo ljúka mætti við að endurskoða stjórnarskrána. Samráðshópurinn skilaði niðurstöðu 24. febrúar 2011 og var það niðurstaða hans að Alþingi skipaði ráðgefandi stjórnlagaráð með þingsályktun.

Við skipun í ráðið væri þeim sem hlutu mestan stuðning í kosningum til stjórnlagaþings boðið að taka sæti í ráðinu. Verkefni þess væri að taka við og fjalla um skýrslu stjórnlaganefndar og gera tillögur um breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands. Með þessu nýttist jafnframt sá undirbúningur sem lagt hefði verið í og tafir á endurskoðunarferlinu yrðu litlar sem engar. Að álitinu stóðu nefndarfulltrúar Samfylkingarinnar, Vinstri hreyfingarinnar - græns framboðs, Framsóknarflokksins og Hreyfingarinnar. Fulltrúi Sjálfstæðisflokksins í samráðshópnum skilaði séráliti.

Þingsályktunartillaga samþykkt

Þingsályktunartillaga um skipun Stjórnlagaráðs var samþykkt á Alþingi 24. mars með 30 atkvæðum, 21 þingmaður var á móti og 7 sátu hjá. Fimm þingmenn voru fjarverandi atkvæðagreiðsluna. Samkvæmt ályktuninni bauð Alþingi þeim 25 sem landskjörstjórn úthlutaði sæti í kosningu til stjórnlagaþings sæti í ráðinu, en að öðrum kosti þeim sem næstir voru í röðinni sbr. upplýsingar um niðurstöður talningar sem landskjörstjórn birti. Verkefni ráðsins væri að taka við og fjalla um skýrslu stjórnlaganefndar og gera tillögur um breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.

Stjórnlagaráði bæri að skila tillögum sínum til Alþingis í formi frumvarps til stjórnarskipunarlaga í lok júní 2011 en gæti farið fram á framlengingu starfstímans um einn mánuð. Alls 24 af þeim 25 sem hlutu kosningu til stjórnlagaþings þekktust boð Alþingis um að taka sæti í ráðinu. Íris Lind Sæmundsdóttir, sem varð í 26. sæti við kosningu til stjórnlagaþings, tók jafnframt sæti í ráðinu í stað Ingu Lindar Karlsdóttur sem þáði ekki sæti.

Stjórnlagaráð sett 6. apríl

Stjórnlagaráð var sett formlega hinn 6. apríl. Við það tækifæri afhenti stjórnlaganefnd, sem skipuð var af Alþingi, skýrslu sína. Þar voru settir fram rökstuddir valkostir um breytingar á stjórnarskránni. Í vinnu nefndarinnar var tekið mið af þeim meginviðhorfum og sjónarmiðum sem fram komu á Þjóðfundi 2010 og voru þau fléttuð inn í alla umfjöllun og tillögugerð hennar.

Skýrslan er í tveimur bindum, samtals 700 síður. Hægt er að nálgast hana hér á vef ráðsins. Salvör Nordal var kjörin formaður Stjórnlagaráðs og Ari Teitsson varaformaður á öðrum fundi ráðsins sem haldinn var degi eftir setningu þess.

Starfshættir Stjórnlagaráðs

Ráðið setti sér fljótlega starfsreglur og skipuðu fulltrúar sér í þrjár verkefnanefndir A, B og C. Nefndirnar hafa alls 14 þætti til umfjöllunar sem er í samræmi við þingsályktunartillögu um Stjórnlagaráð auk tillagna í skýrslu stjórnlaganefndar.

Verkefni A-nefndar eru: Grunngildi, ríkisborgararéttur og þjóðtunga, uppbygging og kaflaskipan stjórnarskrárinnar, náttúruauðlindir og umhverfismál og mannréttindi, þ.á m. þjóðkirkjan. Fulltrúar í nefnd A eru: Silja Bára Ómarsdóttir, formaður, Örn Bárður Jónsson, varaformaður, Arnfríður Guðmundsdóttir, Dögg Harðardóttir, Freyja Haraldsdóttir, Illugi Jökulsson, Katrín Oddsdóttir og Þorvaldur Gylfason. Ritari A-nefndar er Andrés Ingi Jónsson.

Verkefni B-nefndar eru: Undirstöður íslenskrar stjórnskipunar, hlutverk og staða forseta Íslands, hlutverk og störf Alþingis, ríkisstjórn, störf forseta og ráðherra og verkefni framkvæmdarvaldsins, og staða sveitarfélaga. Fulltrúar í nefnd B eru: Katrín Fjeldsted, formaður, Vilhjálmur Þorsteinsson, varaformaður, Ástrós Gunnlaugsdóttir, Eiríkur Bergmann Einarsson, Erlingur Sigurðarson, Gísli Tryggvason, Pétur Gunnlaugsson og Þórhildur Þorleifsdóttir. Ritari B-nefndar er Guðbjörg Eva Baldursdóttir.

Verkefni C-nefndar eru: Stjórnlagaráð, lýðræðisleg þátttaka almennings (þ.á m. stjórnarskrárbreytingar), sjálfstæði dómstóla og eftirlit þeirra með öðrum handhöfum ríkisvalds, alþingiskosningar, kjördæmaskipan og alþingismenn, samningar við önnur ríki og utanríkismál.Fulltrúar í nefnd C eru: Pawel Bartoszek, formaður, Íris Lind Sæmundsdóttir, varaformaður, Andrés Magnússon, Ari Teitsson, Guðmundur Gunnarsson, Lýður Árnason, Ómar Þorfinnur Ragnarsson og Þorkell Helgason. Ritari C-nefndar er Agnar Bragason.

Stjórnlagaráð skiptir starfstíma sínum í tvö tímabil. Fyrri hluti tímabilsins er umræðustig þar sem nefndir vinna eftir málefnasviðum gegnum efnisatriði stjórnarskrár. Í lok þess tímabils eru efnisatriði dregin saman í drög að frumvarpi til stjórnarskrár. Stjórnlagaráð fer í gegnum drögin í tveimur umræðum og lýkur vinnunnimeð frumvarpi til stjórnarskrár sem afhent verður Alþingi. Í samræmi við þingsályktunina um Stjórnlagaráð skal frumvarpið afhent fyrir lok júní eða júlí ef starfstíminn verður framlengdur um mánuð.

Málefnavinnan

Nefndirnar vinna hver fyrir sig í sínum málaflokki að tillögum um breytingar á stjórnarskránni á mánudögum og þriðjudögum. Áður en tillögurnar eru lagðar fram á opnum vikulegum ráðsfundi (á fimmtudögum) eru þær kynntar fyrir fulltrúum í öðrum nefndum (á miðvikudagsfundum) sem geta þá gert athugasemdir við þær. Þegar nefnd er tilbúin með tillögur kynnir hún þær á opnum ráðsfundi, þar sem allir fulltrúar koma saman. Á þeim tímapunkti eru tillögurnar jafnframt settar á vef ráðsins inn í áfangaskjalið til kynningar þar sem almenningi gefst kostur á að gera athugasemdir við þær.

Að því loknu fara tillögurnar aftur til nefndar sem fer yfir athugasemdir frá öðrum fulltrúum og almenningi. Næsta skref í vinnuferlinu er þegar tillögurnar eru lagðar fyrir ráðsfund til afgreiðslu. Ef fundurinn samþykkir þær eru samþykktar inn í áfangaskjal Stjórnlagaráðs og aftur er almenningi boðið að gera athugasemdir við tillögurnar. Þótt texti hafi verið samþykktur inn í áfangaskjalið er unnt að taka hann upp aftur á undirbúningsstiginu og breyta. Þannig er hægt að fylgjast jafnt og þétt með undirbúningi ráðsins að frumvarpi til nýrrar stjórnarskrár í áfangaskjalinu. Vinnu við áfangaskjalið lýkur ekki fyrr en drög að frumvarpi liggja fyrir. Allar tillögur í því geta tekið breytingum, líka þær sem hafa verið afgreiddar inn í skjalið.

Þátttaka almennings í vinnuferlinum

Stjórnlagaráð leggur mikið upp úr því að almenningur geti fylgst með starfinu meðan það fer fram. Unnt er að fylgjast með þróun texta í væntanlegu frumvarpi til stjórnarskrár jöfnum höndum og gera athugasemdir þar um. Þá býður Stjórnlagaráð almenningi jafnframt að senda sér erindi á vefnum og hafa fjölmörg erindi borist ráðinu. Öll innsend erindi eru jöfnum höndum birt á vefsíðu Stjórnlagaráðs undir nafni sendanda (ekki er tekið við nafnlausum erindum) og gefst almenningi kostur á að lesa þau og birta athugasemdir við hvert og eitt erindi og hefur mikil umræða skapast þar.

Þannig leggur Stjórnlagaráð mikla áherslu á opin samskipti við fólkið í landinu og að það taki þátt í mótun stjórnarskrár lýðveldisins Íslands. Hægt er að fylgjast með störfum ráðsins á helstu samfélagsmiðlum, Facebook, Youtube og Flickr, t.d. eru daglega sett inn stutt viðtöl við fulltrúa á Youtube og Facebook. Beinar útsendingar eru frá ráðsfundum Stjórnlagaráðs, sem eru á fimmtudögum kl. 13, á vefsíðunni og á Facebook. Þar eru jafnframt dagskrár funda, allar fundargerðir nefnda, stjórnar og ráðsfunda sem og samþykktir ráðsins. Þá eru reglulega fluttar fréttir af störfum ráðsins á vefsíðunni, fréttabréf er birt vikulega. Þá eru birtar auglýsingar í fjölmiðlum þar sem almenningur er hvattur til að fylgjast með starfinu og hafa áhrif á það.