Stjórnlagaráð

• Þorkell Helgason
• Pawel Bartoszek
• Katrín Oddsdóttir
• Íris Lind Sæmundsdóttir

Skýringar:

Meðferð lagafrumvarpa samkvæmt núgildandi rétti:

Í Stjórnarskránni segir í 44. gr.: Ekkert lagafrumvarp má samþykkja fyrr en það hefur verið rætt við þrjár umræður á Alþingi.

Þessi regla hefur verið til staðar í íslenskum stjórnskipun frá árinu 1874. Á tímum deildaskipts þings var áskilnaðurinn sá að frumvarp skildi rætt við þrjár umræður í hvorri deild. Þegar deildaskipting þingsins var afnumin 1991 var þessu hins vegar breytt í áskilnað um þrjár umræður í einu deild þingsins. Má því í raun segja að umræðum hafi fækkað um þrjár í því tilviki. Þessi regla gildir enn þann dag í dag.

Framkvæmdin í dag á grundvelli þingskapalaga

Um meðferð lagafrumvarpa er nánar fjallað í þingskapalögum og þau útfæra þær reglur nánar sem í 55. gr. stjórnarskrárinnar felast. Í dag er framkvæmdin sú að frumvarpi er dreift til allra þingmanna en það má þó ekki taka til meðferðar á þingfundi fyrr en tvær nætur eru liðnar frá því að því var dreift. Að tilskildum tíma liðnum má 1. umræða hefjast. Í upphafi hennar mælir flutningsmaður (ráðherra/þingmaður) fyrir frumvarpi á þingfundi og fram fer almenn umræða um viðkomandi frumvarp í heild sinni. Almennt á sér ekki stað efnismikil umræða á þessu stigi máls og frumvarpi er að jafnaði vísað beint til einnar af fastanefndunum til efnislegrar athugunar. Í stórum eða verulega umdeildum málum getur það hins vegar komið til að þingmenn taki frumvarp til efnislegrar umræðu á þessu stigi, þeir geri við það athugasemdir eða mæli þegar í stað fyrir breytingartillögum. Allt slíkt færi þá með frumvarpi inn í fastanefnd sem hefur þar með öðlast innsýn inn í stöðu frumvarps með hliðsjón af afstöðu þingheims alls. Í 2. umræður eru einstakar greinar frumvarps ræddar og greidd eru atkvæði um þær og einstaka breytingartillögur. Lokaafgreiðsla frumvarps fer svo fram við 3. umræðu en þá er frumvarp rætt í heild sinni og greidd atkvæði um breytingartillögur ef einhverjar hafa komið fram og um frumvarp ið í heild sinni.

Markmið og tilgangur umræðu og tillögur skv. frumvarpsdrögum

Umræður í 1. umræðu fara fram á opnum þingfundum þar sem allir þingmennirnir 63 hafa jafnan rétt og sömu tök á þátttöku í umræðu um frumvarp. Gefst þeim þannig kostur á að taka þátt í umræðunni þegar á því stigi, gera við það athugasemdir eða koma á framfæri athugasemdum inn í fastanefnd þangað sem því er vísað eigi þeir ekki sæti þar sjálfir. Með þessu fyrirkomulagi hafa allir þingmenn tök á að hafa áhrif á það hvernig fastanefnd tekur á málinu. Að sama skapi hafa þeir öðlast ákveðna innsýn í viðkomandi mál og eru betur í stakk búnir til að taka vði athugasemdum frá einstaka utanaðkomandi aðilum sem óska eftir að gera athugasemdir í gegnum viðkomandi þingmann.

Tilgangur umræðu á þingi er að stuðla að upplýstri og lýðræðislegri umræðu þar sem allir þingmenn hafa sömu tækifæri á að taka þátt í meðferð máls frá því það er fyrst lagt fram á þingi. Þannig gefst þeim strax kostur á að hafa einhver áhrif á hvernig frumvarpi verður tekið í fastanefnd. Þannig komast öll sjónarmið að og allir þingmenn hafa jafna stöðu til að kynna sér mál og gera við það breytingartillögur. Þeir þurfa ekki að sitja í tiltekinni fastanefnd til að geta haft áhrif.

Í fyrirliggjandi tillögur B-nefndar um meðferð frumvarpa er það lagt til að umræðum í þingsal verði fækkað um eina og að áskilnaður stjórnarskrár verði því að ekki megi samþykkja lagafrumvarp fyrr en eftir tvær umræður. B nefnd hefur ekki sýnt fram á að þörf sé á fækkun umræðna né verður séð að eftir því hafi verið kallað; hvorki ber skýrsla Stjórnlaganefndar þess merki né er varpað ljósi á slíka þörf í greinargerð og athugasemdum með greininni í frumvarpsdrögum. Ekki fæst séð að þetta hafi verið vandamál hingað til. Það er fróðlegt að líta til þess að umræður í danska þnginu eru þrjár líkt og á Íslandi. Tilvísun til þess að í Finnlandi og í Svíþjóð séu umræður tvær er óljós og óskýrð. Ekki eru gerðar neinar tilraunir til að lýsa stöðu mála þar, hvernig frumvarpsafgreiðsla þar hefur verið í gegnum tíðina og hvort breytingar hafi nýverið gerðar og af hvaða sökum.

Í athugasemdum með greininni segir m.a. að markmið með 55. gr. sé að styrkja og skýra stöðu löggjafans og að verklagið sem þar er sett fram eigi að stuðla að vandaðri lagasetningu. Vandséð er hvernig fækkun umræðna geti stðulað að vandaðri lagasetningu enda er með tillögu verið að draga úr umræðum á þingi og leggja til að 1. umræða fari fram í nefnd þar sem að jafnaði sitja 7 þingmenn á lokuðum fundi. Því verður ekki líkt við 1. umræðu í núverandi fyrirkomulagi þar sem 63 þingmenn geta tekið þátt á opnum fundi, í opnum sal og þar sem umræðum er varpað á netið og þær aðgengilegar þar áfram. Fækkun umræðna stuðla að auki að því að færri sjónarmið komast að en ella.

Í athugasemdum með greininni segir einnig að 55. gr.sé ætlað að auka ábyrgð og áhrif þingmanna. Að mati flutningsmanna er ekki hægt að sjá hvernig fækkun umræðna auki ábyrgð og áhrif enda með fækkun umræðna dregið úr möguleikum þingmanna á að hafa áhrif á hvernig frumvarp þróast í kjölfar 1. umræðu.

Einnig segir í athugasemdum með greinargerð að breytingar á reglum um meðferð lagafrumvarpa hafi það að markmiði að auka lýðræði. Óljóst er hvernig fækkun umræðna geti aukið lýðræði þar sem færri hafi aðkomu að „1. umræðu" í fastanefnd en ella, auk þess sem hún fer fram fyrir lokuðum tjöldum áður en mælt er fyrir máli í þingsal.

Að lokum er rétt að benda á að í fyrirliggjandi frumvarpsdrögum er gert ráð fyrir að þingsályktunartillögur verði ræddar við 2 umræður en það er í samræmi við það sem við á í dag. Ljóst er að staða laga og staða þingsályktana er engan vegin sú sama og þeim verður á engan hátt jafnað saman. Vægi þeirra sem réttarheimilda er allur annar og óumdeilt er að lög séu þingsályktunum ávallt æðri. Mikilvægt sé að vandað sé til lagasetningar og með því að áskilja að umræður um þetta tvennt séu jafnmargar er gefið til kynna að stöðu þessar tveggja réttarheimilda megi jafna saman. Á það verður ekki fallist og mikilvægt er að stjórnarskrá geri skýran greinarmun þarna á milli og geri auknar kröfur til löggjafans um að sérstaklega verði vandað til lagasetningar sem eru grundvöllur leikreglna samfélagsins.

Ýmislegt annað má týna til sem mælir gegn breytingunni sem lögð er til í 3. mgr. 55. gr. en framangreint er látið nægja í bili. Flutningsmenn áskilja sér rétt til að koma á framfæri frekari röksemdum í meðförum máls á ráðsfundi þegar mælt verður fyrir breytingartillögu.