Stjórnlagaráð

• Þorkell Helgason
• Vilhjálmur Þorsteinsson
• Íris Lind Sæmundsdóttir
• Illugi Jökulsson
• Erlingur Sigurðarson
• Dögg Harðardóttir

Skýringar:

Með þessari breytingartillögu er lagt til að lögð verði á hilluna fyrri hugmynd ráðsins um að gera þriðjungi þingmanna kleift að krefjast þjóðaratkvæðis um lög sem Alþingi hefur samþykkt.

Tvær eru ástæður fyrir þessari tillögu, og er sú fyrri hugmyndafræðileg ef svo má segja, en hin síðari hagkvæmnisástæða.

Í fyrsta lagi þykir flutningsmönnum tillögunnar sem það fari illa saman, hugmyndafræðilega, að þingmenn geti skotið málum til þjóðaratkvæðis. Þingmenn eru kosnir til berjast fyrir sínum málstað innan veggja Alþingis og hafa til þess margvísleg ráð. Nú hyggst Stjórnlagaráð bæta í vopnabúr þeirra tveim öflugum vopnum til viðbótar, þar sem eru ákvæði um Lögréttu (60. grein stjórnarskrárfrumvarps) og möguleikanum á að spyrja Hæstarétt álits um lög, stjórnarafhafnir eða athafnaleysi stjórnvalda (101. grein).

Í báðum þessum tilvikum er að vísu fyrst og fremst um að ræða álitamál um hvort lög standist stjórnarskrá, en sé um að ræða svo umdeild mál að þingmenn myndu yfirleitt hugleiða málskot til þjóðarinnar, má ætla að þau geti snert stjórnarskrá á ýmsan hátt. Og því hafi þingmenn haft góða möguleika á að stöðva með atbeina Lögréttu eða Hæstaréttar, nema hvort tveggja sé, mál sem þeir teldu verulega varhugaverð fyrir einhverjar sakir.

Hafi minnihluti þingmanna beðið ósigur í þinginu eftir venjulega málsmeðferð þar og einnig hugsanlega aðkomu Lögréttu, eða Hæstaréttar í sumum tilfellum, þykir flutningsmönnum sem þá sé nóg komið, og þingmenn verði einfaldlega að játa ósigur sinn.

Í framhaldi af þessu má svo auðvitað minna á að ef eitthvert mál á Alþingi er svo umdeilt að þingmenn myndu í alvöru íhuga að skjóta málum til þjóðaratkvæðagreiðslu, ef þeir hefðu þann rétt, þá er útilokað annað en þjóðin hafi fylgst vel og skilmerkilega með þeim deilum. Og ef málstaður þeirra þingmanna sem bíða lægri hlut nýtur verulegs stuðnings meðal þjóðarinnar má ætla að einhverjir færu af stað með undirskriftasöfnun um þjóðarkvæðagreiðslu. Þannig færi viðkomandi mál til þjóðarinnar, ef kjósendur sjálfir óska eftir því, en ekki fyrir milligöngu þingmanna.

Einnig má vekja athygli á að töluverðar og mjög gildar athugasemdir hafa verið settar fram um hvort það geti í sjálfu sér endilega talist til styrktar lýðræði ef stjórnmálamenn hafa frumkvæði að íbúakosningum eða þjóðaratkvæðagreiðslum.

Í því sambandi er nærtækast að benda á blaðagrein sem Pawel Bartoszek birti í tvennu lagi í Fréttablaðinu 8. og 15. júlí 2011, „Múgurinn spurður“. Er greinin birt aftan við þessa greinargerð.

Í öðru lagi - og í beinu framhaldi af því sem fram kemur í grein Pawels - viðurkenna flutningsmenn að þeir óttast misnotkun þingmanna á þeim rétti að skjóta málum til þjóðaratkvæðis.

Það yrði vart lýðræðinu til framdráttar ef slíkt yrði gert í tíma og ótíma, til að fullnægja pólitískum þörfum þingmanna. Það yrði bæði kostnaðarsamt og tímafrekt og myndi draga úr áhuga kjósenda á beinu lýðræði ef fólk fengi það á tilfinninguna að það gæti orðið leiksoppar í pólitískum leik með því að taka þátt í þjóðaratkvæðagreiðslum.

Þá er hægðarleikur að búa til dæmi þar sem minnihluti gæti kúgað meirihluta með þessum rétti, til dæmis þannig að í mjög aðkallandi máli gæti minnihluti tafið svo fyrir lausn málsins með ósk um þjóðaratkvæðagreiðslu að meirihlutinn væri nauðbeygður að fara að vilja minnihlutans.

Þá gæti meirihluti jafnframt vísað frá sér ábyrgð á óvinsælu máli með því að samþykkja það en vísa því síðan til þjóðaratkvæðis.

Þeir sem styðja þennan málskotsrétt þriðjungs þingmanna vísa gjarnan til þess að sams konar ákvæði megi finna í dönsku stjórnarskránni og hafi þar gefist vel. Sá möguleiki að minnihluti þingmanna geti skotið málum í þjóðaratkvæði hafi í Danaveldi leitt til þess að meirihluti sýni minnihluta síður ofríki, heldur leitist við að ná samkomulagi um mikilvæg mál, fremur en hætta á að þau fari til þjóðaratkvæðis. Það hafi heldur ekki gerst síðan 1955.

Flutningsmenn breytingartillögunnar eru ekki sannfærðir um gildi þessarar röksemdar. Þrátt fyrir að hafa vissulega ekki rannsakað sérstaklega hvort og að hve miklu leyti þessi grein kemur yfirleitt til umræðu í Danmörku á vorum dögum eru flutningsmenn ekki sannfærðir um að hótun um þjóðaratkvæðagreiðslur skipti sköpum um þá samvinnu og sáttfýsi milli stjórnmálaflokka sem einatt einkennir dönsk stjórnmál.

Í því sambandi má geta þess að sams konar ákvæði er ekki að finna í stjórnarskrám til dæmis Noregs og Svíþjóðar en þar hefur þó þróast nákvæmlega jafn „sáttfús“ pólitík og í Danmörku. Ekki verður því séð að ákvæðið um málskotsrétt þingmanna skipti verulegu máli.

Auk þess að fella niður úr greininni málskotsrétt þriðjungs þings hafa flutningsmenn gert orðalagsbreytingar á því sem eftir stendur, um málskotsrétt þjóðarinnar, og miða þær að því að gera orðalagið skýrara og einfaldara, en um efnislegar breytingar er ekki að ræða.

Grein Pawels Bartoszeks:

I.

Í þeim fræðum sem snúa að beinni þátttöku almennings í töku ákvarðana er stundum gerður greinarmunur á þeim þjóðaratkvæðagreiðslum sem stofnað er til að kröfu kjósenda, eða vegna þess að þeirra er krafist samkvæmt lögum, og svo þeim sem stjórnmálamennirnir sjálfir setja í gang. Á ensku kalla sumir fræðimenn þær fyrrnefndu „referendum" en nefna þær síðarnefndu „plebiscite". „Referendum" er gjarnan þýtt sem þjóðaratkvæði. „Plebiscite" mætti þýða sem „múgspurningu".

Munurinn á framkvæmd þjóðaratkvæðis og múgspurningar er þannig séð lítill. Í báðum tilfellum mæta menn í kjörklefa, krossa við já eða nei og henda svarinu í þar til gerðan kassa. En munurinn á þeim atkvæðagreiðslum sem stjórnmálastéttin kallar fram, þ.e.a.s. múgspurningum, og þeim sem þurfa að fara fram þvert á hennar vilja er auðvitað talsverður. Stærsta gagnrýnin á múgspurningar er að þær auka völd stjórnmálamanna í stað þess að tempra þau. Ef stjórnmálamenn vilja þjóðaratkvæði um tiltekið mál þá kann að vera að þeir vilji annaðhvort leysa úr eigin deilum, firra sig ábyrgð, styrkja stöðu málefnis sem þeir aðhyllast, eða hindra framgöngu máls sem ella næði í gegn.

Stundum getur munurinn á þjóðaratkvæði og múgspurningu verið óljós.

Atkvæðagreiðslurnar tvær um Icesave voru þannig ákveðnar af stjórnmálamanni, forseta Íslands, þótt sannarlega mætti færa fyrir því rök að stór hópur kjósenda hafi gert um þær kröfu. Á þann hátt væri hæpið að kalla þær múgspurningar. Öllu verra var raunar að forsetinn hafi gert það að rökum, synjuninni til stuðnings, að daggóður slatti af þingmönnum hafi sagst vilja þjóðaratkvæði um málið. Það kemur málinu ekkert við. Það er þingforseta að telja atkvæði á þingi, ekki forseta Íslands.

Kröfur minnihluta um þjóðaratkvæði á þingi eru oftast látalæti. Af og til, þegar umdeild stórpólitísk mál eru afgreidd, kalla þeir sem í þann mund eru að tapa atkvæðagreiðslunni eftir því að „þjóðin" fái að tjá sig um það í þjóðaratkvæði. Slík krafa býr til eitt nafnakallið til viðbótar og lengir sjónvarpsútsendinguna. Auðvitað hefur slíkt múgspurningarákall enga merkingu aðra en þá að setja stuðningsmenn meirihlutans í þá stöðu að vera „hræddir við þjóðina".

Að sjálfsögðu vita menn að slíkar kröfur ná ekki í gegn. Stuðningur við þær er einfaldlega speglun á stuðningi við málið sem verið er að afgreiða. Þannig vildi núverandi fjármálaráðherra á sínum tíma að „þjóðin" fengi að tjá sig um afnám bjórbannsins en var nýlega minna spenntur fyrir þjóðaratkvæði um ESB-umsókn eða Icesave. Það væri rangmælt að kalla slíka afstöðu hræsni, svo augljós er leiksýningin.

Leikarar verða vart kallaðir lygarar, eða hræsnarar.

Annað dæmi um múgspurningar eru þær atkvæðagreiðslur sem stjórnmálamenn nota til að forða sjálfum sér undan ábyrgð og ákvörðun í erfiðum málum. Hugmyndir um þjóðaratkvæðagreiðslur um umsókn að ESB falla að einhverju leyti í þennan flokk. Sama á við um fleiri mál sem sundra gjarnan stjórnmálaflokkum. Það er auðvitað auðvelt að leysa hvaða deilu sem er með því að vísa henni annað. En það er samt ekkert spes lausn.

Loks bera að nefna þær múgspurningar sem stjórnmálamenn leggja til í því skyni að styrkja málefnastöðu sína. Slíkt kemur óneitanlega upp í hugann þegar tillögur um þjóðaratkvæði, eða öllu heldur múgspurningu, um breytingar á kvótakerfinu ber á góma. Auðvitað er fátt sem varnar ríkisstjórninni að gera þær breytingar á kvótakerfinu sem hún telur nauðsynlegar. Að bera upp múgspurningu um kvótakerfið getur varla þjónað öðrum tilgangi en þeim að vera hótun við andstæðinga breytinganna og um leið von um að atkvæðagreiðslan snúist um „gjafakvótann", „þjóðareignina" og „kvótabraskið" fremur en það hvort það kerfi sem lagt er til sé sannarlega betra og hagkvæmara en það gamla.

Notkun þjóðaratkvæðagreiðslna um heim allan hefur farið vaxandi á undanförnum árum. Sé vel að málum staðið getur beint lýðræði aukið aðhald stjórnmálamanna og eflt lýðræðislegan þroska kjósenda. En hafa ber sérstakan vara á þegar stjórnmálamenn í nafni beins lýðræðis leggja til múgspurningar í því skyni að ná fram eigin markmiðum. Saga tuttugustu aldar geymir ýmis víti sem ber að varast í þeim efnum.

II.

Ögmundur vill hafa flugvöll í Vatnsmýrinni. Hann má þó eiga það að þrátt fyrir þessa afstöðu þá hefur hann gefið hina misráðnu hugmynd um samgöngumiðstöð upp á bátinn. Það er líka gott að hann sé að leita raunhæfra lausna í málefnum flugstöðvarinnar, vonandi án þess negla flugvöllinn niður um of. Um ágæti hugmyndar Ögmundar varðandi þjóðaratkvæði um framtíðvallarins má þó deila.

Í síðustu viku birti ég grein um svokallaðar múgspurningar, það er að segja kosningar um tiltekin málefni sem stjórnmálamenn boða til í því skyni að firra sig ábyrgð eða styrkja eigin málefnastöðu. Tillaga Ögmundar um atkvæðagreiðslu, meðal allra landsmanna, um hvort flugvöllurinn í Vatnsmýri eigi að fara eða vera, er í þessum flokki.

Henni er ætlað að styrkja málefnastöðu stjórnmálamanns. Það er nánast öruggt hver niðurstaða slíkrar atkvæðagreiðslu yrði, við vitum hvað þeim sem líta á völlinn sem lífæð við höfuðborgina finnst um hann.

Innanríkisráðherra hefur alla burði til að berjast fyrir sínum stefnumálum. Það á jafnt við um baráttu hans gegn því að vegnotendur greiði fyrir vegnotkun sem og baráttu fyrir því flugvöllurinn verði áfram í Vatnsmýri. Til þess að ná þessum hlutum fram þarf ráðherrann engin þjóðaratkvæði. Hann situr þegar á þingi og í ríkisstjórn. Meiri völd er vart hægt að hafa.

Raunar geymir saga flugvallarmálsins auðvitað aðra múgspurningu, en það var flugvallarkosningin fyrir ellefu árum. Því er auðvitað ekki að leyna að það var gaman að taka þátt í þeirri kosningu, og sérstaklega var nú skemmtilegt að vinna. Það er alltaf gaman að vinna. En það breytir því ekki að flugvallarkosningin var dæmigerð múgspurning. Hún var boðuð af stjórnmálamönnum í því skyni að styrkja eigin málstað og leysa eigin deilur. Niðurstaða hennar var ekki bindandi en þeir sem til hennar boðuðu létu sem hún byndi sig samt. Forvitnilegt er að vita hvað hefði gerst ef flugvallarsinnar hefðu unnið með örfáum atkvæðum en ekki öfugt. Líklegast hefði það sama gerst og gerst hefur. Lítið.

Túlkun stjórnmálamanna á þjóðarvilja er gjarnan yndislega valkvæð.

Innanríkisráðherra tekur þannig mark á því að þó nokkuð margir vilji lýsa því yfir í undirskriftasöfnun að þeir vilji ekki borga veggjöld.

Áratugsgömul kosning Reykvíkinga um reykvísk skipulagsmál virðist hins vegar ekki lengur telja.

Aukin þátttaka almennings í lýðræðislegum ákvörðunum ætti í sjálfu sér að vera fagnaðarefni, en búa ætti vel um hnútana í þeim málaflokki og hafa rammann skýran. Eiga undirskriftasafnanir að uppfylla einhver skilyrði? Hver á að krefjast þjóðaratkvæðis, stjórnmálamenn eða kjósendur?

Hvernig myndi raunverulegt beint lýðræði virka? Við gætum ímyndað okkur að hópur kjósenda tæki sig saman og skrifaði lög eða áskorun til þingsins um að banna veggjöld. Næði slíkur hópur nægilega mörgum undirskriftum gæti hann lagt slíkar tillögur fyrir Alþingi og þar myndu þingmenn styðja þær eða fella og bera á því pólitíska ábyrgð.

Sé gengið lengra mætti jafnvel ímynda sér að tækist að safna nægilega mörgum undirskriftum færi málið í þjóðaratkvæði. Hagsmunasamtök bifreiðaeigenda gætu þá lagt til að sett væri í lög að „óheimilt væri að fjármagna vegagerð með vegjöldum", slíkri tillögu myndu fylgja ítarlegar skýringar á afleiðingum hennar, kostum og göllum. Það myndi þá liggja fyrir að slíkt bann við innheimtu veggjalda þýddi annaðhvort að arðbærar vegaframkvæmdir myndu frestast eða að bensínskattar þyrftu að hækka til þess að þær næðu fram að ganga. Væri meirihluti kjósenda til í að taka slíka upplýsta ákvörðun þá yrði maður bara að una því. En slíkt ferli myndi kalla á meiri undirbúning og yfirvegun og yrði þannig marktækara en undirskriftarsöfnum um að vilja ekki borga fyrir það sem nú er ókeypis.

Ýmislegt mætti gera til að auka veg beins lýðræðis á Íslandi, vilji menn það. Stjórnmálamaður sem vill fjölga möguleikum kjósenda á að þvælast fyrir sér getur hæglega lagt sig fram við að búin verði til umgjörð um slíkt. Það er hins vegar allt annað en þegar menn leggja til múgspurningar til að styrkja eigin málstað. Og bæta síðan við að þeir geri það af einskærri lýðræðisást.