Stjórnlagaráð

• Örn Bárður Jónsson
• Þórhildur Þorleifsdóttir
• Þorvaldur Gylfason
• Silja Bára Ómarsdóttir
• Pétur Gunnlaugsson
• Lýður Árnason
• Katrín Oddsdóttir
• Illugi Jökulsson
• Gísli Tryggvason
• Arnfríður Guðmundsdóttir
• Andrés Magnússon

Skýringar:

Á bls. 170 í 8. bindi Skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis segir:

„Setja þarf skýrar reglur um styrki til stjórnmálamanna og um gagnsæi í bókhaldi stjórnmálaflokka. Leita þarf leiða til þess að draga skýrari mörk á milli fjármálalífs og stjórnmála. Ekki er líðandi að gæslumenn almannahagsmuna gangi erinda einkafyrirtækja með þeim hætti sem gert var í aðdraganda bankahrunsins.“

Í umbeðnum athugasemdum til Stjórnlagaráðs skrifaði Birgir Hermannsson, stjórnmálafræðingur:

„Samkeppni framjóðenda um atkvæði skapar þrýsting sem þeir eiga oft erfitt með að standast nema skýrar reglur séu til staðar. Að mínu áliti verður stjórnarskráin að skylda Alþingi til að setja lög um fjármál frambjóðenda og stjórnmálaflokka með það að markmiði að halda kostnaði í hófi og tryggja gegnsæi.“(Skáletrun Birgis).

Ítrekaði Birgir þessa skoðun sína þegar hann kom sem gestur á opinn fund hjá nefnd B. Er ofangreind breytingartillaga m.a. byggð á þessu ákalli Birgis en það hefur endurómað í ýmsum erindum og ábendingum sem borist hafa Stjórnlagaráði. Ólafur Harðarson, prófessor í stjórnmálafræði, sagði t.d. á fundi sínum með Stjórnlagaráði, að hann teldi eitt mikilvægasta úrræði til að bregðast við spillingu vera reglusetning um stjórnmálaflokka í stjórnarskránni.

Í gildi eru lög nr. 162/2006 um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra. Skv. 1. gr. er markmið laganna að: „draga úr hættu á hagsmunaárekstrum og tryggja gegnsæi í fjármálum“ og auka þannig „traust á stjórnmálastarfsemi og efla lýðræðið“. Því er ljóst að löggjafanum er þegar kunn sú staðreynd að setja þarf leikreglur til þess að lýðræðið nái fram að ganga með sem bestum hætti og að almenningur treysti stjórnkerfi landsins. Hefur sú breytingartillaga sem hér er lögð fram sama tilgang og fyrrgreind lög.

Um 1. mgr. breytingartillögunnar

Markmið þessa ákvæðis er að leitast við að tempra þann lýðræðishalla sem framlög til framboða geta framkallað. Ákvæðið leitast við að sporna gegn því að samtök sem berjast fyrir málefnum fjármagninu þóknanlegu fái sjálfkrafa forskot á önnur samtök. Það á einnig að stuðla að gegnsæi, þannig að kjósendur vita hverjir eru fjárhagslegir stuðningsaðilar stjórnmálasamtaka og frambjóðenda. Ákvæðið á jafnframt að vernda stjórnmálamenn og flokka gegn fyrirsjáanlegum hagsmunaárekstrum og auðvelda þeim að takmarka störf sín við þau sem miða að því að efla hag allra landsmanna.

Í nútíma lýðræðisþjóðfélagi er hægt að kaupa þjónustu til þess að hafa áhrif á skoðanir almennings. Það er hægt með því að kaupa eða leigja; fjölmiðla, auglýsingar, netmiðla, almannatengslafyrirtæki, þjónustu upplýsingafulltrúa, ritfæra einstaklinga o.s.frv. Búast má við að ýmis samtök sem styðja málstað sem fjársterk fyrirtæki hafa hag af að nái fram, muni fá meiri fjárframlög heldur en samtök sem ekki styðja slík mál. Þessi fjárframlög eru notuð til þess að vinna málstaðnum fylgi með ofannefndum aðferðum. Þannig er innbyggður galli á lýðræðinu sem byggir á fjárframlögum til skoðanamyndunar; nefnilega að sá málstaður sem er fjársterkum aðilum þóknanlegur fær mögulega mun meiri kynningu en annar sem er þó jafnvel betri fyrir hag almennings.

Fjárframlög til stjórnmálaflokka geta jafnframt skapað vandamál varðandi hæði (hlutleysi) og hagsmunaárekstra (loyalty conflicts). Stjórnmálamaður sem þegið hefur fjárstyrki getur lent í því að „þjóna tveimur herrum“ og neyðst til þess að gera upp við sig hvort hann eigi að styðja þann aðila sem styrkti hann í kosningabaráttu eða vinna eingöngu fyrir umbjóðendur sína sem kusu hann. Ekki hefur tíðkast á Íslandi að menn segðu sig frá umræðum og atkvæðagreiðslum á grundvelli þess að þeir væru tengdir máli vegna fjárframlaga. Í tillögum Stjórnlagaráðs er reynt að vinna bót á þessum lýðræðislega vankanti, en betur má ef duga skal.

Dæmi um vandamál tengdum því að fyrirtæki styrkja stjórnmálaöfl er sú staða sem hefur komið upp á Íslandi, að ríkisfyrirtæki sem hafa verið einkavædd hafa síðar gefið háar upphæðir til stjórnmálaflokkanna sem ákváðu að einkavæða þessi fyrirtæki. Þannig gæti sú staða komið upp á Íslandi að stjórnmálaflokkur gæti styrkt stöðu sína við að ákveða að einkavæða ríkisfyrirtæki ef einkavæddu fyrirtækin gefa síðar í kosningasjóði þeirra. Breytingartillagan sem hér er lögð fram leitast við að tryggja jafnræði en girða þó fyrir umhverfi sem býður upp á svo augljósa hagsmunaárekstra.

Stjórnmálaflokkar fá ríflega fjárstyrki frá opinberum yfirvöldum. Ætlunin var að þeir notuðu þessa fjármuni til þess að ýta undir þekkingu og meðvitund á þjóðfélagsmálum, og hvetja til almennrar umræðu um þau. Í dag fer stór hluti þessara fjárstyrkja í auglýsingar.

Lýðræði snýst m.a. um að vilji meirihluta kosningabærra manna í landinu ráði. Lögaðilar hafa ekki kosningarétt. Vilji lögaðila tengist ekki hugsjónum eða stjórnmálaskoðunum, heldur hagsmunum. Í 2. gr. laga nr. 162/2006 um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra má finna víðtæka skilgreiningu um „framlög“ sem skal liggja til grundvallar þessu ákvæði. Í henni kemur fram að orðið eigi við um bæði „bein fjárframlög eða önnur gæði sem metin verða til fjár, án tillits til þess hvaðan þau koma eða hvers eðlis þau eru. [...]“ Sjá nánar í skýringu nr. 1 hér fyrir neðan.

Bannákvæðið sem hér er lagt til á sér skýrt fordæmi í lögum um fjármál stjórnmálasamtaka. Skv. 6. gr. laganna er frambjóðendum nú þegar óheimilt að veita viðtöku framlögum frá óþekktum gefendum, fyrirtækjum í ríkiseign, opinberum aðilum og erlendum ríkisborgurum. Jafnframt kveður 7. gr. laganna á um 400.000 kr. hámarksframlög sem stjórnmálasamtökum og frambjóðendum er heimilt að þiggja frá lögaðilum. Því má glögglega sjá að löggjafinn áttar sig á þeirri skýru ógn sem felst í því að lögaðilum sé heimilt að styrkja framboð.

Um 2. mgr.

Ákvæði 2. mgr. breytingartillögunnar stuðlar að auknu gegnsæi, en viðleitni í þá átt hefur verið rauður þráður í þeim tillögum sem Stjórnlagaráð hefur unnið að undanfarna mánuði.

Í IV. kafla laga nr. 162/2006 er fjallað um skyldu stjórnmálasamtaka til þess að opinbera endurskoðuð reikningsskil sín, sbr. 9. gr. sem kveður á um að þessum upplýsingum skuli skilað fyrir 1. október ár hvert. Starfshóp sem að breytingartillögu þessari stendur þykir þó eðlilegra að flokkum og frambjóðendum verði að meginreglu gert að birta upplýsingar um framlög og styrki jafnóðum og þau berast, t.d. á heimasíðum sínum. Það á að gera svo fljótt sem auðið er, sérstaklega skal gæta að því að birta styrkina án tafar er líða tekur að kosningum. Mögulega gæti löggjafinn jafnframt sett reglur sem kvæðu á um að styrkir skyldu berast talsvert fyrir kosningar þannig að hægt væri að upplýsa um styrktaraðila og upphæðir, áður en kjósandinn tekur afstöðu um hvaða framboð hann vill styðja. Þannig gæti kjósandinn betur áttað sig á þeim öflum sem stæðu að baki viðkomandi framboði og haft það til grundvallar ákvörðun sinni, ef hann kýs.

Um 3. mgr.

„[Í] nær öllum Evrópuríkjum eru auglýsingar stjórnmálaflokka í ljósvakamiðlum bannaðar (not permitted). Þetta er almenna reglan í Evrópu og á m.a. við um Austurríki, Belgíu, Danmörku, Frakkland, Þýskaland, Írland, Ítalíu, Lúxemborg, Portúgal, Spán, Svíþjóð og Bretland. Í Finnlandi, Grikklandi (eftir 1989) og Hollandi (frá 1990) eru auglýsingar ekki takmarkaðar (unrestricted) en heimildin til að auglýsa hefur ekki verið notuð að því er best er vitað. Í Noregi eru auglýsingar takmarkaðar (restricted) frá 1990 og aðeins leyfðar í útvarpi en fyrir 1990 voru auglýsingar í ljósvakamiðlum bannaðar. Eitt land sker sig úr í þessum samanburði. Það er Ísland.“ Sjá nánar í skýringu nr. 2 hér fyrir neðan.

Á fundum starfshóps þess sem stendur að tillögunni var rætt um hvort banna ætti auglýsingar frá stjórnmálasamtökum. Að loknum samræðum um ýmsa vinkla þessu tengdu, og með tilliti til yfirlýsinga álitsgefandi sérfræðinga var ákveðið að heimila löggjafanum að útfæra með hverjum hætti skyldi leitast við að takmarka auglýsingar. Í ákvæðinu segir: „Upplýsingar um framlög yfir ákveðinni lágmarksuppæð skulu birtar jafnóðum samkvæmt nánari fyrirmælum í lögum.“ Í núgildandi lögum er löggjafanum heimilt að skilgreina hver sú upphæð er og verður svo framvegis einnig nái breytingartillaga þessi fram að ganga.

Lög um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra kveða á um sum ofannefndra atriða, og eru vissulega skref í rétta átt. Þar er lögaðilum heimilt að styrkja stjórnmálaflokka með allt að 400.000 kr; slík heimild myndi falla út með hinu nýja ákvæði sem fyrr segir. Þá er ekkert í núverandi lögum sem leitast við að takmarka auglýsingar og ekki mikil viðleitni til þess að minnka kostnað við framboð. Í tillögum að nýrri stjórnarskrá er búist við auknu beinu lýðræði. Í lögum nr. 162/2006 er talað um stjórnmálasamtök og frambjóðendur en fulltrúar þjóðarfrumkvæðis falla t.d. tæplega undir þá skilgreiningu. Ef kemur til þess að beint lýðræði verði virkt á Íslandi, eins og tillögur Stjórnlagaráðs kveða á um, þarf hugsanlega einnig að skilgreina greinina þannig að hún nái yfir fjármál hreyfinga sem vinna að framgangi pólitískra mála gegnum beint lýðræði.

Skýringar

1. Heildarskilgreining á framlögum skv. lögum nr. 162/2006 er eftirfarandi: „Framlög til starfsemi stjórnmálasamtaka eða frambjóðenda eða kosningabaráttu, hvort heldur eru bein fjárframlög eða önnur gæði sem metin verða til fjár, án tillits til þess hvaðan þau koma eða hvers eðlis þau eru. Til framlaga í þessum skilningi teljast allir afslættir af markaðsverði, ívilnanir og eftirgjöf, þar með taldir afslættir af markaðsverði auglýsinga, eftirgjöf eftirstöðva skulda, óvenjuleg lánakjör o.s.frv., sem og sala stjórnmálasamtaka á vörum og þjónustu á yfirverð. Ef afsláttur hefur verið veittur af markaðsverði skal mismunur markaðsverðs og raunverðs tilgreindur sem framlag í reikningum. Önnur framlög, svo sem endurgjaldslaust lán vinnuafls, aðstöðu eða búnaðar, skulu metin til peningaverðs á gangverði eða markaðsverði á hverjum tíma og tilgreind í reikningum á því verði.“
2. Þetta kemur fram í grein Einars Árnasonar hagfræðings sem hann ritaði um auglýsingar stjórnmálaflokka á Íslandi í BSRB tíðindum í maí 2009, bls. 18-19.