Stjórnlagaráð

Skýringar við tillögur nefndar B
lagðar fram til kynningar á 8. ráðsfundi 12. maí

Efling löggjafarvalds gagnvart framkvæmdarvaldi

1. Skilgreining á hlutverki Alþingis
Stjórnarskráin Valkostur stjórnlaganefndar Tillaga B-nefndar:
Aðeins 2. gr. stjórnarskrárinnar. Engin frekari skilgreining á hlutverki þingsins. Dæmi A
32. gr. Alþingi fer með löggjafarvald og fjárstjórnarvald ríkisins og hefur eftirlit með framkvæmdarvaldinu eftir því sem nánar er mælt fyrir um í stjórnarskrá þessari og öðrum lögum.
Alþingi sækir vald sitt til þjóðarinnar. Það fer með löggjafarvald og fjárstjórnarvald ríkisins og hefur eftirlit með framkvæmdarvaldinu svo sem nánar er mælt fyrir um í stjórnarskrá þessari og öðrum lögum.

Skýring: Hlutverk Alþingis er ekki skilgreint með berum orðum í núverandi stjórnarskrá, að öðru leyti en að það fari með löggjafarvaldið ásamt forseta sbr. 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins nr. 33/1944. Í tillögu stjórnlaganefndar er lagt til að hlutverk þjóðþingsins sé skilgreint í kaflanum um hlutverk og störf Alþingis, sem fyrsta grein þess kafla. Tillaga B-nefndar byggist að mestu leyti til á þeirri tillögu, og sækir jafnframt innblástur til sænsku stjórnarskrárinnar þar sem fram kemur að þing landsins sé skipað fulltrúum þjóðarinnar.

2. Aukið vægi þingforseta
Stjórnarskrá Valkostur stjórnlaganefndar Tillaga nefndar B
52. gr. Alþingi kýs sér forseta og stýrir hann störfum þess. Dæmi A:
Alþingi kýs sér forseta með ⅔ hluta atkvæða í upphafi hvers kjörtímabils og stýrir hann störfum þess. Forseti ber ábyrgð á rekstri Alþingis og hefur æðsta vald í stjórnsýslu þess.
Dæmi B:
Alþingi kýs sér forseta með ⅔ hluta atkvæða í upphafi hvers kjörtímabils og stýrir hann störfum þess. Forseti ber ábyrgð á rekstri Alþingis og hefur æðsta vald í stjórnsýslu þess. Með forseta starfa varaforsetar og mynda ásamt honum forsætisnefnd.

Alþingi kýs sér forseta með ⅔ hluta atkvæða í upphafi hvers kjörtímabils. Sitji forseti ekki út kjörtímabil skal sami háttur hafður á við kosningu nýs forseta.
Forseti stýrir störfum Alþingis. Hann ber ábyrgð á rekstri þingsins og hefur æðsta vald í stjórnsýslu þess. Með forseta starfa varaforsetar og mynda ásamt honum forsætisnefnd.
Forseti Alþingis víkur frá almennum þingstörfum og hefur ekki atkvæðisrétt. Varamaður hans tekur sæti á þingi á meðan hann gegnir embættinu.

Skýring: Núverandi stjórnarskrá er fáorð um forseta Alþingis. Í 51. gr. segir aðeins að Alþingi kjósi sér forseta sem stýrir störfum þess. Tillaga B-nefndar er sett fram í anda þess að auka veg og virðingu Alþingis og ein leið til þess sé m.a. að þingforseti njóti víðtækari stuðnings en aðeins frá stjórnarmeirihluta hverju sinni. Nefnd B telur að slíkt fyrirkomulag geti eflt Alþingi í störfum sínum og aukið samstöðu, að ekki sé ágreiningur um störf forsetans. Tillagan byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar, en núverandi tillaga gengur aðeins lengra þar sem forseti þingsins hefur samkvæmt 3. málsgrein tillögunnar ekki lengur atkvæðisrétt, en slíkt fyrirkomulag sækir fyrirmynd sína til Svíþjóðar. Enn fremur má benda á að í löndum sem byggja á engilsaxneskum hefðum er venjan sú að þingforseti segi sig frá stjórnmálum og sinni aðeins hlutverki sínu við rekstur þingsins. Hér er þó ekki gengið svo langt, en engu að síður er markmiðið að friður skapist um störf forseta þingsins þjóðinni til heilla.

3. Þingnefndir og hlutverk þeirra
Stjórnarskrá Valkostur stjórnlaganefndar Tillaga nefndar B
Ekkert er minnst á nefndir í núverandi stjórnarskrá. Dæmi A
37. gr. Með forseta Alþingis starfa varaforsetar og mynda ásamt honum forsætisnefnd. Alþingi kýs fjárlaganefnd, eftirlits- og stjórnskipunarnefnd og utanríkismálanefnd og aðrar fastanefndir til þess að fjalla um þingmál. Um störf þeirra skal mælt fyrir í lögum.

Dæmi B
65. gr. Alþingi kýs fjárlaganefnd, eftirlits- og stjórnskipunarnefnd, utanríkismálanefnd og aðrar fastanefndir til þess að fjalla um þingmál. Um störf þeirra skal mælt fyrir í lögum.
Frumvörp og önnur þingmál eru undirbúin og um þau fjallað í þingnefndum. Alþingi kýs fjárlaganefnd, eftirlits- og stjórnskipunarnefnd, utanríkismálanefnd og aðrar nefndir til þess að fjalla um þingmál. Um störf þingnefnda skal mælt fyrir í lögum.

Skýring: Í núverandi stjórnarskrá er ekkert minnst á nefndir þingsins og má telja það óheppilegt fyrirkomulag.
Tillagan byggist á hugmyndum B-nefndarinnar um að sterkari þingnefndir séu mikilvæg leið til þess að styrkja þingið gagnvart framkvæmdarvaldinu. M.a. hafa komið fram hugmyndir um að ráðherrar geti ekki flutt mál á Alþingi, heldur ætti að færa það hlutverk til fastanefnda þingsins. Aukið vægi þingnefnda væri leið til þess að draga úr ríkisstjórnarræði og færa löggjafarvaldið og frumkvæði að lagasetningu í auknum mæli til þingsins.
Ætlun nefndarinnar er að styrkja stefnumótun á vegum þingnefnda án þess að tvöfalda þann hóp sérfræðinga sem kemur að undirbúningi þingmála hjá stjórnsýslu og þingi.
Tillaga B-nefndar, sem byggist að hluta til á tillögum stjórnlaganefndar, gerir ráð fyrir að mál séu undirbúin í þingnefndum og að formenn nefnda mæli fyrir þeim. Ráðherrar leggi þannig ekki fram frumvörp, heldur komi þeim á framfæri við þingnefndir sem hengur saman við tillögu hér á eftir, að ráðherrar víki af þingi og séu því ekki alþingismenn samhliða ráðherrastörfum.

4. Frumkvæðisréttur
Stjórnarskrá Valkostur stjórnlaganefndar Tillaga nefndar B
38. gr. Rétt til að flytja frumvörp til laga og tillögur til ályktana hafa alþingismenn og ráðherrar. Dæmi A
Alþingismenn hafa rétt til að flytja frumvörp til laga, tillögur til ályktana og önnur mál. Alþingismenn hafa einir rétt til að flytja frumvörp til laga, tillögur til ályktana og önnur mál.
Skýring: Tillaga nefndar B um frumkvæðisrétt gerir ráð fyrir að alþingismenn einir hafi rétt til að flytja frumvörp til laga, tillögur til þingsályktana og önnur mál. Þessi tillaga er í samhengi við hugmyndir um aukið vægi þingnefnda og að ráðherrar sitji ekki á þingi, í þeim tilgangi að skilja betur á milli löggjafar- og framkvæmdarvalds og auka vægi þingsins. Tillagan er samhljóða dæmi B frá stjórnlaganefnd, 66. grein um frumkvæðisrétt, nema hvað bætt er við orðinu „einir" til að hnykkja á því að ráðherrar flytji ekki mál á þingi heldur komi þeim á framfæri við þingnefndir.

5. Ráðherrar víki af þingi
Stjórnarskrá Valkostur stjórnlaganefndar Tillaga nefndar B
51. gr. Ráðherrar eiga samkvæmt embættisstöðu sinni sæti á Alþingi, og eiga þeir rétt á að taka þátt í umræðunum eins oft og þeir vilja, en gæta verða þeir þingskapa. Atkvæðisrétt eiga þeir þó því aðeins, að þeir séu jafnframt alþingismenn.

(Núverandi skipan, ráðherrar eiga setu á þingi en aðeins atkvæðisrétt séu þeir jafnframt alþingismenn.)
Dæmi A
Sé þingmaður skipaður ráðherra skal hann víkja úr þingsæti á meðan hann gegnir ráðherraembætti og tekur varamaður hans sætið á meðan. Ráðherrar eiga þó rétt á að mæla fyrir frumvörpum á Alþingi skv. 76. grein., svara fyrirspurnum og taka þátt í umræðum eftir því sem þeir eru kallaðir til en gæta verða þeir þingskapa. Þeir hafa ekki atkvæðisrétt.
Ráðherrar svara fyrirspurnum og taka þátt í umræðum á Alþingi eftir því sem þeir eru til kvaddir, en gæta verða þeir þingskapa.
Ráðherrar hafa ekki atkvæðisrétt á Alþingi.
Sé alþingismaður skipaður ráðherra víkur hann úr þingsæti á meðan hann gegnir embætti og tekur varamaður þá sæti hans.

Skýring: Tillagan byggist á hugmyndum þjóðfundar sem og umræðum á fundum nefndar B sem leið til þess að styrkja þingið og skilja að löggjafar- og framkvæmdarvald. Með því að ráðherrar víki úr þingsæti meðan þeir gegna embætti sínu styrkist bæði ríkisstjórnin og þingið. Ráðherrar geta þá helgað sig verkefnum framkvæmdarvaldsins. Varamenn taka sæti ráðherra á þingi á meðan þeir gegna embætti sínu. Slíkt fyrirkomulag er m.a. í Noregi og í Svíþjóð.
Tillagan byggist að hluta til á tillögu stjórnlaganefndar en réttur ráðherra til að mæla fyrir frumvörpum er afnuminn. Hins vegar svara þeir fyrirspurnum og taka þátt í umræðum eftir sem áður eftir því sem þeir eru kallaðir til.

6. Upplýsingaréttur fjárlaganefndar
Stjórnarskrá Valkostur stjórnlaganefndar Tillaga nefndar B
Ekkert ákvæði. Fjárlaganefnd Alþingis getur krafið stofnanir ríkisins, ríkisfyrirtæki og aðra sem fá framlög úr ríkissjóði um hvers kyns upplýsingar um fjárreiður þeirra.
Fjárlaganefnd Alþingis getur krafið stofnanir ríkisins, ríkisfyrirtæki og þá aðra sem fá framlög úr ríkissjóði um upplýsingar sem tengjast ráðstöfun þess fjár.

Skýring: Tillagan byggist á tillögu stjórnlaganefndar en með smávægilegum orðalagsbreytingum. Um er að ræða nýtt ákvæði sem lýtur að eftirlitshlutverki Alþingis og fjárlaganefndar og er ætlað að styrkja fjárstjórnarvald þingsins. Slíkt ákvæði sækir sér ekki stoð í stjórnarskrám annarra landa að öðru leyti en fjallað er um víðtækan rétt þingsins til upplýsinga frá ríkisstjórn í bæði finnsku og sænsku stjórnarskránni.

7. Upplýsingaskylda ráðherra gagnvart þingi
Stjórnarskrá Valkostur stjórnlaganefndar Tillaga nefndar B
54. gr. [Heimilt er alþingismönnum, með leyfi Alþingis, að óska upplýsinga ráðherra eða svars um opinbert málefni með því að bera fram fyrirspurn um málið eða beiðast um það skýrslu.]1) Ráðherra er skylt að veita Alþingi eða þingnefnd Alþingis allar upplýsingar um málefni sem undir hann heyrir, afhenda skjöl eða vinna um þau skýrslur. Þingmenn skulu eiga rétt á upplýsingum frá ráðherra eftir því sem mælt er fyrir um í lögum.
Ráðherra er skylt að veita Alþingi eða þingnefnd allar umbeðnar upplýsingar, skjöl og skýrslur um málefni sem undir hann heyra[, nema leynt skuli fara samkvæmt lögum]. Þingmenn eiga rétt á upplýsingum frá ráðherra samkvæmt nánari fyrirmælum í lögum.

Skýring: Tillaga nefndarinnar byggist á því að Alþingi eigi víðtækan rétt á upplýsingum um störf framkvæmdarvaldsins, en það er stór þáttur í eftirlitshlutverki þingsins gagnvart því. Framkvæmdarvaldinu beri því skylda til að afhenda þinginu ýmiss konar upplýsingar sem tengjast m.a. meðferð opinbers fjár og eftirfylgni laga og þingsályktana. Tillagan byggist að mestu leyti á tillögu stjórnlaganefndar en nýmæli er í ákvæðinu um að mælt sé fyrir um upplýsingaskyldu ráðherra gagnvart þinginu sem er ekki að finna í núverandi 54. gr. Þá er enn fremur tekið út orðalagið að rétturinn taki til „opinbers málefnis" en hætt er við því að það þrengi rétt þingmanna. Þá byggist tillaga nefndarinnar að hluta til á tillögum vinnuhóps á vegum forsætisnefndar Alþingis, sem lagði fram umfangsmikla skýrslu árið 2009 sem ber heitið, Eftirlit Alþingis með framkvæmdarvaldinu, m.a. um ýmsar breytingar á stjórnarskrá eða lagaákvæðum um störf Alþingis.
Þá er eðlilegt að upplýsingaskylda ráðherra sé skráð í stjórnarskrá, enda er reglan mikilvæg lýðræðinu og eðlilegri kröfu að starfsemi stjórnvalda sé opin og gegnsæ.
Í ákvæðinu er enn fremur nýmæli um að þingnefndir hafi jafnan rétt á við þingið sjálft, þ.e. meirihluta þess, til að óska slíkra upplýsinga. Réttur þingmanna er þrengri og skal ákveðinn í lögum, enda geta upplýsingar varðað mikilvæga almannahagsmuni eða um þær gilt trúnaður t.d. í ljósi persónuverndar. Taka verður tillit til þessara þátta þegar fjallað er um upplýsingaréttinn.
Sambærilega tilhögun má finna í finnsku stjórnarskránni og þeirri sænsku.

8. Árleg skýrsla ríkisstjórnar til Alþingis
Stjórnarskrá Valkostur stjórnlaganefndar Tillaga nefndar B
Ekkert ákvæði. Dæmi A
Ríkisstjórn skal árlega leggja skýrslu fyrir Alþingi um störf sín og framkvæmd ályktana þingsins.
Ráðherra getur gert grein fyrir málefni sem undir hann heyrir með skýrslu til Alþingis.

Dæmi B
Ríkisstjórn skal árlega leggja fram skýrslu til Alþingis um framkvæmd ályktana þingsins auk annarra mála eftir því sem ákveðið kann að vera í lögum.

Árlega leggur ríkisstjórn fyrir Alþingi skýrslu um störf sín og framkvæmd ályktana þingsins.
Ráðherra getur gert grein fyrir málefni sem undir hann heyrir með skýrslu til Alþingis.

Skýring: Nýtt ákvæði er skyldar ríkisstjórn til að gera skipulega grein fyrir því hvernig hún hefur staðið að störfum sínum og framkvæmt ályktanir þingsins. Í umræðum nefndarinnar kom fram að slíkt fyrirkomulag geri þinginu betur kleift að sinna eftirlits- og rannsóknarhlutverki sínu gagnvart framkvæmdarvaldinu og slík skylda auki aðhald með framkvæmdarvaldinu.
Hér er jafnframt lagt til að ráðherra hafi rétt til að gera grein fyrir málefni sem undir hann heyrir með skýrslu, þ.e. ákveðinn frumkvæðisrétt, og byggist því tillagan að meginstefnu til á tillögu stjórnlaganefndar.
Finna má áþekk ákvæði í finnsku stjórnarskránni.

9. Skipun embættismanna
Stjórnarskrá Valkostur stjórnlaganefndar Tillaga nefndar B
20. gr. Forseti lýðveldisins veitir þau embætti, er lög mæla.
Engan má skipa embættismann, nema hann hafi íslenskan ríkisborgararétt. Embættismaður hver skal vinna eið eða drengskaparheit að stjórnarskránni.
Forseti getur vikið þeim frá embætti, er hann hefur veitt það.
Forseti getur flutt embættismenn úr einu embætti í annað, enda missi þeir einskis í af embættistekjum sínum, og sé þeim veittur kostur á að kjósa um embættaskiptin eða lausn frá embætti með lögmæltum eftirlaunum eða lögmæltum ellistyrk.
Með lögum má undanskilja ákveðna embættismannaflokka auk embættismanna þeirra, sem taldir eru í 61. gr. Forseti Íslands, ráðherrar og önnur stjórnvöld, veita þau embætti, er lög mæla.
Í embætti má einungis skipa íslenska ríkisborgara. Krefja má embættismann um eið eða drengskaparheit við stjórnarskrána.
Með lögum skal koma á skipan sem tryggir að hæfni og málefnaleg sjónarmið ráði við skipun manna í embætti.
Forseti getur flutt menn eða vikið þeim frá embætti, er hann hefur veitt það, enda missi þeir einskis í embættistekjum sínum.
[Forseti Íslands,] ráðherrar og önnur stjórnvöld veita þau embætti er lög mæla.
Við skipun manna í embætti skal einungis líta til hæfni og málefnalegra sjónarmiða.
Í lögum má kveða á um að í tiltekin embætti megi einungis skipa íslenska ríkisborgara. Krefja má embættismann um eið eða drengskaparheit við stjórnarskrána.

Skýring: Tillaga nefndar B, sem byggð er á því að ákvæði um að hæfni og málefnaleg sjónarmið ráði við embættisveitingar, spornar við því að framkvæmdarvaldið ráði sér handgengið fólk að geðþótta í embætti innan stjórnsýslu. Litlar breytingar eru gerðar á tillögu stjórnlaganefndar aðrar en að í stað þess að málsgreinin um hæfni og málefnaleg sjónarmið sé númer þrjú er hún númer fjögur.
Sambærileg ákvæði er að finna í bæði finnsku og sænsku stjórnarskránni.