Stjórnlagaráð

34. fundur B-nefndar haldinn 5. júli 2011, kl. 09:00, í húsnæði Stjórnlagaráðs í Ofanleiti 2, Reykjavík.

Mættir voru eftirtaldir fulltrúar: Katrín Fjeldsted, Pétur Gunnlaugsson, Þórhildur Þorleifsdóttir, Gísli Tryggvason, Erlingur Sigurðarson og Eiríkur Bergmann Einarsson. Þá sat fundinn Salvör Nordal, Ari Teitsson og Íris Lind Sæmundsdóttir.

Vilhjálmur Þorsteinsson hafði boðað forföll.

Gestir fundarins voru Birgir Hermannsson stjórnmálafræðingur og Eiríkur Tómasson hæstaréttardómari og prófessor í lögum við Háskóla Íslands.

Guðbjörg Eva H. Baldursdóttir ritaði fundargerð.

Formaður Katrín Fjeldsted setti fundinn.

Minnisblaði Birgis Hermannssonar, dags. 5. júli var dreift til nefndarmanna.

1. Minnisblað Birgis Hermannssonar

Nefndarmenn fóru yfir og ræddu inntak minnisblaðsins.

2. Framlögð erindi

Tekin voru fyrir eftirfarandi erindi og rædd.
Nr. 34309 - Tillögur að bættum kafla um störf Alþingis.
Nr. 34088 - Ráðherraábyrgð gegn einelti og kynferðisofbeldi.
Nr. 34047 - Specialization and Taking Turns Governing.
Nr. 33994 - Aðskilnaður þings og framkvæmdarvalds.
Nr. 33975 - Aðhald og eftirlit með stjórnvöldum.
Nr. 33970 - Titlar ráðherra.

3. Fundur með Birgi Hermannsyni kl. 11.00.

Ráðsfulltrúum var boðið á fund Birgis, sem ræðir um meðferð þingmála og löggjafarvaldið, sem og almennt um þingræðið. Talsvert af fulltrúum mættu á fundinn.

Birgir gerði grein fyrir efni minnisblaðsins, álit nr. 34786.

Nefndarmenn spurðu Birgi út í stjórnkerfisbreytingar sem B-nefnd hefur lagt fram til þessa. Þá hafði jafnframt verið óskað eftir því með stuttum fyrirvara að Birgir gerði grein fyrir meðferð lagafrumvarpa á Norðurlöndunum eftir bestu getu vegna tímaskorts.

Birgir fjallaði aukinheldur um feril löggjafarmáls og fjölda umræðna í Svíþjóð og Finnlandi. Mál eru þingtekin í þingsal sjálfum og fara beint til nefndar án umræðu. Í Svíþjóð eru greidd atkvæði um í hvaða nefnd máli eigi að fara sé um það ágreiningur, almennt veldur það ekki vandkvæðum og stundum eru mál sendi til fleiri en einnar nefndar. Umræða fer fram hvert eigi að vísa því en engin efnisleg umræða um málið á því stigi.

Birgir telur að segja eigi berum orðum og skýrt í stjórnarskrá að ráðherrar hafi rétt til að flytja frumvörp til laga. Sú sé tilhögun í okkar nágrannaríkjum og öðrum þingræðisríkjum.

Birgir bendir á að ef skoðaður er samanburður á þingsköpum og meðferð löggjafarmála á Norðurlöndum, þá aðallega í Svíþjóð og Finnlandi, sé mest sláandi hvernig mál eru rædd á þinginu þegar þau koma út úr nefnd. Ræðutími er takmarkaður og hver flokkur velur sé talsmanna að meginstefnu. Þá séu flestir sem tali um tiltekið mál í nefndinnni sem hefur verið með málið til umræðu. Í Svíþjóð gerir forseti þingsins t.a.m. tillögu um lengd umræðunnar eftir samtal við þingnefnd, en sú tillaga um ræðutíma er lögð fyrir þingið til samþykktar eða synjunar. Þá þarf flutningsmaður ekki alltaf að vera ráðherra, þótt um stjórnarfrumvarp sé að ræða, í sumum tilfellum getur það verið formaður þingnefndar.

Birgir bendir á að breyta beri hefðum og venjum við meðferð þingmála þarf að setja slíkt inn í ákvæðið þ.e. veigamiklar breytingar. Að öðrum kosti kunna breytingarnar ekki að ná fram að ganga.

Að lokum gerir Birgir þá tillögu að fjalla eigi um fjármál stjórnmálaflokka eða umgjörð á annan hátt, að minnsta kosti að gera kröfu um lagaáskilnað í þeim efnum.

Birgir bendir auk þess á að mögulega þurfi forseti þingsins að endurnýja kosningu sína á hverju löggjafarþingi.

4. Fundur með Eiríki Tómassyni kl. 13:15.

Allir ráðsfulltrúar voru boðaðir á fundinn en auk B-nefndar og ofangreindra mættu meðlimir starfshóps um forseta Íslands og talsvert af fulltrúum.
Ástrós Gunnlaugsdóttir mætti á fundinn kl. 13:15.

Nefndarmenn spurðu Eirík Tómasson almennt út í stjórnkerfisbreytingar sem B-nefnd hefur lagt fram til þessa.
Eftirfarandi atriði voru rædd sérstaklega;
• Stjórnlagadómstóll - Eiríkur bendir á að um sér að ræða flókna og viðamikla stofnun sem að hans mati henti ekki litlu samfélagi. Mætti hugsa sér að Hæstiréttur fengið það hlutverk, en það breytir eðli Hæstaréttar talsvert. Ef sú leið er farin, er hún ekki einföld, þar sem kveða þarf á um sérstaka málsmeðferð sem er nýmæli. Eiríkur gerði grein fyrir að hugmyndin um Lögréttu (Stjórnlagaráð) sé að sjálfstæður úrskurðaraðili geti skorið úr um ýmis atriði svo sem stjórnskipulegt gildi laga og hann sé endanlegur gagnvart handhöfum ríkisvalds. Lögrétta hafi aðeins bindandi áhrif fyrir handhafa ríkisvalds. Þá var hugmynd Eiríks víðtækari þ.e. að Lögrétta hefði fleiri verkefni með höndum, þá helst að skera úr um valdmörk æðstu handhafa ríkisvalds samkvæmt stjórnarskrá. Bendir hann á að handhafar ríkisvalds njóta ekki verndar Mannréttindasáttmálans. Úrlausnir Lögréttu geta því verið bindandi að lögum fyrir valdhafa.
Varðandi setu í Lögréttu bendir Eiríkur á að þeir geta verið sérfræðingar á öðrum sviðum. Getur komið til álita að 2 af 5 væru fræðimenn á öðrum sviðum. Hins vegar sé Lögrétta lögfræðilegur úrskurðaraðili.
• Landsdómur - Eiríkur telur að ekkerst sé því stjórnskipulega til fyrirstöðu að mál sem höfðuð eru vegna gruns um brot á lögum um ráðherraábyrgð fari fyrir almenna dómstóla.
• Bráðabirgðalög - hægt er að vera með mjög þrönga tímafresti á útgáfu bráðabirgðalaga. Eiríkur telur ekki flókið að afnema heimild til útgáfu bráðabirgðalaga. Ekki stórar áhyggjur af þessu.
• Forseti Íslands - Óumflýjanlegt að skilgreina hann sem handhafa framkvæmdarvalds. Tillögur miða að því að forseti sé handhafi framkvæmdarvalds ef þær eru skoðaðar í heild sinni. Á hann að vera handhafi löggjafarvalds? Það er spurning, en umdeilanlegt.
• Staðfesting laga - þarf að koma skýrt fram að forseti Alþingis hefur ekki heimild að synja að undirrita lög samþykkt á Alþingi. Hann sé skyldugur til þess. Skýra í greinargerð hvað þýðir „undirritar" ef það er skylda hans.
Þá þurfi að setja Alþingi tímafrest við að fella lög úr gildi. Þingið á að fá stuttan tíma - jafnvel viku. Annars er hætt á að Alþingi misnoti þá heimild fljótlega fyrir þjóðaratkvæði. Eiríkur bendir á að það sé réttlætanlegt að undanskilja ákveðna málaflokka. Það er spurning um það hvaða málaflokkar það eigi að vera. Gæti komið til greina að takmarka fjáraukalög með sama hætti og fjárlög.
• Ráðherraábyrgð - Eiríkur telur að meginreglan eigi að vera að hver og einn ráðherra beri ábyrgð á sínum málefnasviðum. Betra að einn maður hafi það vald og beri ábyrgð á því.
Eiríkur telur heppilegra að sérstakur saksóknari fremur en ríkissaksóknari fari mál sem kunna að varða við ráðherraábyrgð. Hætt sé á að styr verði um embætti ríkissaksóknara öðrum kosti og hann dragist inn í pólitískt dægurþras. Eiríkur bendir á að það kunni að vera skynsamlegra að Alþingi taki ákvörðun í heild sinni um hvort hefja eigi rannsókn á grundvelli gagna frá nefndinni í stað þess að nefndin þ.e. stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd taki sjálfstæða ákvörðun þar um.
• Rætt um ákvæði er varðar vantraust á forsætisráðherra og þingrof. Eiríkur bendir á orðalagsbreytingar.
• Stjórnarmyndun - Eiríkur veltir því upp hvort forseti eigi að hafa heimild til að skipa utanþingsstjórn. Þá sé heppilegra að skipa forsætisráðherra þegar fullskipuð ríkisstjórn liggur fyrir.
• Eiríkur bendir á að það kunni að vera óheppilegt að tilmæli Umboðsmanns verði bindandi enda um eðlisbreytingu embættisins að ræða. Kann að vera lausn að leggja í hendur Umboðsmanns að hann geti hafi ákvörðunarvald um hvort að stjórnvöld skuli hlíta sinni niðurstöðu og í þeim tilvikum hvíli skylda á stjórnvaldi að hlýta tilmælum hans. Eiríkur bendir á að mál höfðuð á grundvelli álita Umboðsmanns fái nú skjóta leið hjá dómstólum sökum heimild til flýtimeðferðar í lögum. Eiríkur telur að framfylgni mála sé ekki stórt vandamál innan hins opinbera kerfis, þó sé eðlilegt að Umboðsmaður sjálfur tjái sig um þessu atriði.
• Ráðherrar telur hreinlegra að ef ráðherrar eigi að víkja af þingi skuli þeir segja af sér þingmennsku. Viðvera þeirra á þingi er það með takmörkuð, þ.e. eftir því sem þeir eru til þess kvaddir.
Rædd ný tillaga um skipun embættismanna.
Lögð fram tillaga um sérstakar stjórnsýslunefndir sem fái stjórnskipulegt hlutverk við skipun æðstu embættismanna.
Eiríkur bendir á að mikilvægt sé að koma á ferli þar sem skipun dómara er óumdeild. Sjálfstæði dómara sé mikilvægt í lýðræðis- og réttarríki svo almenningur geti borið fullt traust til starfa þeirra. Eiríkur bendir á að hugsanlega sé betri leið að skilja í sundur annars vegar skipun dómara og hins vegar skipun annarra embættismanna sem gegna ákveðnu stjórnsýslulegu hlutverki þ.e. innan framkvæmdarvaldsins.

5. Farið yfir athugasemdir dagsins

Meðferð þingmála - orðalagsbreytingar m.a. skýrt út ferli þingmála. Mikilvægt er að rekja það í greinargerð hvað er átt við með orðalaginu „mat á áhrifum".
Skýra í greinargerð hvað er átt við með að frumvörp séu rædd „án efnislegrar umræðu". Þar sé átt við að mál séu þingfest og umræða eigi sér stað í hvaða nefnd mál eigi að fara, ef einhver er, sbr. sænsku leiðina.
Hugmynd að skilja ákvæði um meðferð þingmála að og setja inn sérstakt ákvæði er varðar meðferð þingsályktunartillagna og annarra mála.

Rætt um ákvæði um greiðsluheimildir og fjáraukalög.

Fleira var ekki gert og fundi slitið kl. 17.00.