Stjórnlagaráð

28. fundur B-nefndar haldinn 27. júní 2011, kl. 09:30, í húsnæði Stjórnlagaráðs í Ofanleiti 2, Reykjavík.

Mættir voru eftirtaldir fulltrúar: Katrín Fjeldsted, Vilhjálmur Þorsteinsson, Pétur Gunnlaugsson, Þórhildur Þorleifsdóttir, Erlingur Sigurðarsson, Ástrós Gunnlaugsdóttir, Gísli Tryggvason, Salvör Nordal.

Þá sat fundinn Sif Guðjónsdóttir og Guðbjörg Eva H. Baldursdóttir sem ritaði fundargerð.

Gestir fundarins voru Björg Thorarensen prófessor í lögum við Háskóla Íslands og Sigurður Rúnar Sigurjónsson nefndarritari fjárlaganefndar Alþingis (kl. 13:00).

Katrín Fjeldsted setti fundinn kl. 9:30. Björg Thorarensen hafði skilað minnisblaði með punktum.

1. Fundur með Björgu Thorarensen

1. Stjórnarmyndun

Björg gerði grein fyrir sinni afstöðu um myndun ríkisstjórnar. Telur hún að ekki sé sýnt fram á sérstök rök fyrir því að að umbylta núverandi kerfi um stjórnarmyndanir og svipta forseta Íslands því hlutverki að veita stjórnarmyndunarumboð. Óumdeilt er að forseti er bundin af þingræðisreglunni en hún telur að forseti geti haft mikilvægu hlutverki að gegna þegar mikið liggur við t.d. að enginn meirihluti sé til staðar í þinginu fyrir neins konar stjórnarmynstri. Þá hafi hann möguleika á að skipa utanþingsstjórn og um leið sé girt fyrir að pattstaða myndist. Lagði Björg til að sem viðlagaákvæði gæti komið til heimild forseta til að skipa utanþingsstjórn, en það skortir á í tillögunni að hvað gerist t.d. ef ekki næst samkomulag um að kjósa forsætisráðherra. Þá sé ekki séð að þessi útfærsla sé betri en núgildandi stjórnskipunarréttur kveður á um, betra sé að þroska okkar kerfi sem hefur þróast undanfarna áratugi.
Björg gerir athugasemdir að stjórnarskrárbinda fjölda ráðherra. Slíkt sé talsverð mikil íhlutun í verkefni og svigrúm ríkisstjórna. Óþarflega mikill ósveigjanleiki í samræmi við stjórnarskrár annarra ríkja.
Athugasemdir gerðar við stjórnarmyndun, og betra sé að þroska viðkomandi kerfi sem við höfum verið með undanfarna áratugi.
Athugasemd gerð við að vanti á að skýrara ábyrgð að forseta, honum beri að kanna vilja þingsins og veita umboðið. Slíkt þarf að koma fram í ákvæðinu. Vinnur gegn því sem nefndin er að vinna að að forseti sé í fororði við stjórnarmyndun.

2. Ráðherraábyrgð
Björg gerði grein fyrir mikilvægi þess að þegar rætt væri um ábyrgð ráðherra í núgildandi stjórnarskrá sé vísað til lagalegrar ábyrgðar á embættisbrotum.
Björg telur að tilvísunin „innan marka stjórnarstefnunnar" sé óljós hvað varðar lagalega refsiábyrgð og vekur upp margar spurningar. T.d. mætti gagnálykta á þá leið að forsætisráðherra beri ekki ábyrgð ef eitthvað fer út fyrir stjórnarstefnuna. Að lokum er það matsatriði og almennt pólitískt atriði hvað fellur innan marka stjórnarstefnunnar eður ei. Ef átt er við pólitíska ábyrgð þarf það að vera alveg ljóst enda grundvallaratriði. Þingræðisreglan á ennfremur að tryggja að fari forsætisráðherra út fyrir stjórnarstefnuna þannig að hann missi traust þingsins, á þingið einfaldlega að samþykkja vantraust á hann og sama gildir um einstaka ráðherra, að forsætisráðherra á að skipa þeim út farið þeir út fyrir stjórnarstefnuna en þetta eru pólitískt lögmál sem ber ekki að fjölyrða um í stjórnarskrá.
Spurning vaknar hvort að forsætisráðherra sem yfirumsjónarmaður geti borið refsiábyrgð á því að stjórnarstefnan nær ekki fram að ganga eða farið í bága við hana? Spurning að breyta orðalaginu ábyrgð, og því fremur að ræða um hlutverk forsætisráðherra þar sem hann eigi að gegna ákveðnu verkstjórahlutverki.
Þá telur Björg ekki nógu ljóst af lestri heildartillagana um ráðherra og ríkisstjórnir hvort verið er að tala um pólitíska og lagalega ábyrgð. Slíkt þarf að taka fram með skýrum hætti í greinargerð.
Björg telur nýtt ákvæði um ráðherraábyrgð til bótar. Gæti leitt til þess að löggjafinn þurfi að breyta lögum um ráðherraábyrgð.

3. Ríkisstjórn sem fjölskipað stjórnvald
Björg telur að ekki hafi komið fram sterk rök fyrir því að ríkisstjórn sé fjölskipað stjórnvald og hún eigi að taka sameiginlega ábyrgð í ákveðnum tilvikum. Spyrja þarf hvað næst fram með slíkum breytingum? Þá sé mikilvægt að hugsa til enda hvernig lagalegri ábyrgð verður komið fram gegn ríkisstjórninni í heild eftir að hún hefur tekið sameiginlega ákvörðun í tilteknu máli.
Rætt var um hvað eru mikilvæg og stefnumarkandi málefni þar sem ríkisstjórn kemur fram líkt og fjölskipað stjórnvald.
Bent á að breytingin kallar á talsvert ítarlega löggjöf um málsmeðferð á slíkum ákvörðunum.
Fjölskipað stjórnvald er meginbreyting á meðferð mála. Í sumum tilvikum gæti ábyrgð orðið óljósari þegar enginn ber ábyrgð öðrum fremur.

4. Forseti Íslands
Björg bendir á að ávallt hafi verið óráðin gáta þegar forseti ákveður að synja lögum staðfestingar þ.e. óljóst er af hverju forseti beitir heimild sinni þ.e. beiting heimildarinnar er tilviljunarkennd. Hún bendir á að margskonar útgáfur af möguleikum til þjóðaratkvæðis. Verður að hafa skynsamleg mörk á því og krefjast ákveðinna fomrskilyrða ella gæti slíkar heimildir verið ávísun á algeran glundroða.
Hlutfall kjósenda geti skilað bænaskjali til forsetans t.d. tiltekin fjöldi kjósenda krefjist þjóðaratkvæðagreiðslu. Það væri tilraun til sameiningar á þeim þremur leiðum sem kjósendum gefst nú til að skjóta málum til þjóðaratkvæðagreiðslu.
Heppilegast að þetta færi í gegnum þingið - í gegnum minnihluta þingmanna sem endurspegla vilja þjóðarinnar. Stjórnarandstaða og minnilhluti þingmanna þyrfti að taka ábyrgð á beitingu málskotsréttar. Sambærileg heimild í Danmörku sem kom inn árið 1953 og hefur ekki verið misnotuð í framkvæmd.

5. Bráðabirgðalög
Björg telur ekki aðkallandi að afnema heimild til útgáfu bráðabirgðalaga enda hefði útgáfa þeirra dregist saman frá því að heimildin var þrengd með stjórnarskárbreytingum árið 1991.
Þannig geti komið upp mistök í lagasetningu eða sérstakar og knýjandi aðstæður sem leiða til þess að bregðast þurfi skjótt við.

6. Forseti skipi dómara
Björg bendir á að spyrja eigi hvort það bæti núverandi stjórnskipan hvort að forseti hafi aukin völd í ríkara mæli sem hann hefur persónulega. Við skipun í æðstu embætti þarf að huga að umbúnaði og málsmeðferð sem fylgi ákveðnum reglum. Mikilvægt við veitingu embætta að til sé sérstaklega vandaður ferill sem tryggir það að pólitískur geðþótti ráði ekki för. Ef forseti á að hafa persónulegt vald við að skipa embættismenn þá kallar það á skýrar reglur um ábyrgð í þeim efnum. Forseti hefur ábyrgð sem hvergi er fjallað um í stjórnarskránni. Þá myndi slík breyting líklega leiða til þess að forsetaembættið þyrfti að verða einhvers konar stofnun, a.m.k. myndi stjórnsýsla embættisins aukast talsvert.
Björg segir forseta ekki hafa svigrúm til að neita að skipa embættismenn skv. núverandi 20. gr., vald hans sé formlegs eðlis þar sem hann undirriti bara skipunarbréf. Hann hefur ekkert persónulegt vald við skipun embættismanna í dag. Það þyrfti að koma til lagaleg og pólitísk ábyrgð í þeim tilfellum þegar forseti hefur persónulegt skipunarvald. Þá þyrfti að setja inn ákvæði um ábyrgð forseta sem og sérstök lög um ábyrgð forseta, stjórnarathafnir.
Vandamálið við skipun Hæstaréttardómara að það var ekki til neitt skýrt faglegt ferli. Umsögn nefndar þ.e Hæstaréttar var ekki talin bindandi og því gat ráðherra skýlt sér á bak við það að ráðningin væri matsatriði. Í dag er búið að lögbinda ákveðið ferli.

7. Ríkisráð
Björg segir Ríkisráð sögulega stofnun sem hefur ákveðið formlegt hlutverk í dag. Hins vegar sé efnislegt hlutverk þess ekkert. Ríkisráð sé ein elsta stofninunin í íslenskri stjórnskipun og fyrrum sú valdamesta. Það hefur frá upphafi verið vettvangur ákvarðana æðstu stjórnar ríkisins, þ.e. handhafa framkvæmdarvaldsins, áður ráðherra og konungs og nú ráðherra og forseta.

Björg segir að hlutverk ríkisráðsins hér á landi sé einvörðungu að vera vettvangur fyrir staðfestingu forseta á ýmsum ákvörðunum ráðherra, en skv. 19. gr. stjórnarskrárinnar þarf meðundirritun forseta til þess að stjórnarákvörðun taki gildi. Þá kemur ríkisráð saman þegar forseti skipar ríkisstjórn eða ráðherra, sbr. 15. gr. stjórnarskrárinnar og hugsanlega við hátíðleg tækifæri en fastir fundir þess eru tvisvar á ári. Þar endurstaðfestir forseti m.a. stjórnarákvarðanir sem hann hefur í raun undirritað áður til að þær gætu tekið gildi. Ákvörðun um hvernig starfi ríkisráðs verður hagað hlýtur að ráðast af því hvernig vald forseta verður skilgreint í stjórnarskránni. Ef fallið er frá þeirri skipan að forseti meðundirriti ákvarðanir ráðherra eða afnumið verður vald hans til að skipa ráðherra er í raun búið að afnema hlutverk ríkisráðs og ekki þörf á því, nema því verði fengið eitthvað nýtt hlutverk vilji menn viðhalda þessari sögulegu stofnun.

Spurt er hvaða vettvangur sé til að taka til umræðu um utanríkismál milli framkvæmdarvaldshafa þ.e. forseta og ríkisstjórnar? Vilji B nefndar er að forseti sé bundinn af utanríkisstefnu ríkisstjórnar og beri að tala hennar máli en C nefnd hefur lagt fram tillögu þess efnis.
Fram kemur að ef málskotsrétti er beitt þá á forseti að bera það upp í ríkisráði. Hins vegar bent á að tilkynning eigi að berast Alþingi en ekki ríkissráði enda er það í grunninn vettvangur framkvæmdarvaldsins, en beiting málskotsréttar íhlutun í löggjafarvaldið.

2. Fundur með Sigurði Rúnari

Greiðsluheimildir og fjáraukalög
Sigurður Rúnar Sigurjónsson kom á fund nefndarinnar kl. 13.00.
Sigurður kynnti fjárlagaferlið fyrir nefndarmönnum og fjallaði um þinglega hluta fjárlagaferlisins. Lögð voru fram gögn. 1. Glærur 2. Útdráttur úr ritgerð SRS 3. Umfjöllun um starf fjárlaganefndar hjá danska þinginu 4. AGS og þinglegi hluti fjárlagaferlisins 5. Lög um fjárreiður ríkisins og þingsköp Alþingis.
Fleira var ekki gert og fundi slitið kl. 16:00.