Stjórnlagaráð

13. fundur B-nefndar haldinn 24. maí 2011, kl. 09.30, í húsnæði Stjórnlagaráðs í Ofanleiti 2, Reykjavík.

Mætt voru: Katrín Fjeldsted, formaður, Vilhjálmur Þorsteinsson, varaformaður, Pétur Gunnlaugsson, Ástrós Gunnlaugsdóttir, Erlingur Sigurðarson, Eiríkur Bergmann Einarsson og Gísli Tryggvason.

Þórhildur Þorleifsdóttir var forfölluð.

Þá sat fundinn Guðbjörg Eva H. Baldursdóttir og ritaði fundargerð. Formaður, Katrín Fjeldsted, setti fundinn. Gengið var til dagskrár eins og hún var samþykkt hinn 23. maí.

1. Tillögur C-nefndar

Nefndarmenn fóru yfir tillögur C-nefndar sem vísað var til B-nefndar til athugasemda. Tillögur C-nefndar voru samþykktar á síðasta ráðsfundi hinn 19. maí, og vísað til nefndarinnar með tölvupósti hinn 20. maí, sjá fylgiskjal.

Atriðin eru þrjú:

1. Tillaga C-nefndar til B-nefndar:

Þingnefnd, þriðjungur þingmanna, eða [forseti Íslands], getur vísað til Hæstaréttar að dæma hvort lög eða stjórnarathafnir samrýmist stjórnarskrá.

2. Tillaga C-nefndar til B-nefndar:

Alþingi kýs fimm menn í Lögréttu til fimm ára.

Þingnefnd, þriðjungur þingmanna eða [forseti Íslands] getur óskað eftir áliti Lögréttu hvort frumvarp til laga standist stjórnarskrá.

3. Tillaga C-nefndar til B-nefndar:

B-nefnd er falið að skoða hvort og hvernig ákærum á hendur ráðherrum vegna embættisreksturs þeirra skuli fyrirkomið í stjórnarskránni.

Nefndarmenn fóru yfir liðina þrjá og sendi athugasemdir með tölvupósti til C-nefndar, sjá fylgiskjal.

2.2. Málefni sveitarfélaga

Nefndarmenn gerðu grein fyrir sjónarmiðum varðandi skiptingu fjár hins opinbera milli ríkisins og sveitarfélaga. Bent var á að nóg væri að orða ákvæði í stjórnarskrá á þá leið að Alþingi og sveitarfélög færu með fjárstjórnarvaldið til að árétta fjárhagslegt sjálfstæði þeirra.

Þá kom fram sjónarmið um ákvæði í stjórnarskrá sem kveði á um tekjuskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga t.d. til helminga og áréttaðir yrðu lágmarksburðir sveitarfélaga til að sinna grunnþjónustu, þannig að þrýst væri á sveitarfélög til frekari sameiningar.

Nefndarmenn töldu að erfitt væri að leggja fram hugmyndir um beina tekjuskiptingu í stjórnarskrá, þ.e. hlutfall, og jafnvel hefði ráðið ekki umboð til þess. Réttara væri að færa ákvarðanatökur í auknum mæli til sveitarfélaga og slíku ákvæði gæti fylgt að sveitarstjórnir skyldu vera að ákveðinni stærð til að hafa burði til að reka lágmarksgrunnþjónustu. Orðalagið þyrfti að vera almennara, en á móti því komi inn svokölluð nálægðarregla.

Nálægðarregla - principle of subsidiarity - þýðir að ákvarðanir skuli teknar þar sem best á við eða sem næst fólkinu. Á sama hátt er hægt að tala um nærsamfélag. Sveitarfélög kvarti yfir því að peningar fylgi ekki verkefnum, sem er eitt stærsta vandamál sveitarfélaga. Ríkinu sé hins vegar tryggt fjármagn til að veita sveitarfélögunum nægilega burði til að sinna verkefnum sínum.

Bent er á að öll lántaka er á vegum ríkisins og enn fremur að ríkið borgar vexti af öllum lánum.

Tillaga lögð fram af Gísla Tryggvasyni, Alþingi og sveitarfélög fari saman með fjárstjórnarvaldið:

„Alþingi og sveitarstjórnir fara saman með fjárstjórnarvaldið. Skattar og (gjöld) skulu ákveðin með lögum og skiptast tekjur af þeim til helminga milli ríkissjóðs og sveitarfélaga.

Innbyrðis tekjuskipting milli sveitarfélaga skal ákveðin með lögum."

Í dag skammtar löggjafinn sveitarfélögum verkefni með lögum, en ef slíkt ákvæði gengi í gegn yrðu samningaviðræður í auknum mæli milli sveitarfélaga og löggjafans. Líklegt þykir að fleiri verkefni færðust til sveitarfélaga t.d. framhaldsskólinn.

Rætt var um að með slíkum breytingum gæti verið stigið skref í átt til sambandsríkja fremur en sveitarfélaga. Þá var bent á að mögulega væri hægt að veita sveitarfélögum einhvers konar málshöfðunarrétt gagnvart ríkinu ef ríkið sinnir ekki skyldum sínum gagnvart þeim.

Nefndarmenn sammæltust um að smíða orðalag um nálægðarreglu, sem var samþykkt með því fororði að í ákvæðinu sé mótað orðalag sem miði að því að fjármagn skuli tryggt svo að sveitarfélög hafi burði til að sinna sínum verkefnum.

3.3. Ráðherraábyrgð

Nefndarmenn ræddu því næst ákvæði um ráðherraábyrgð. Á það var bent að réttast væri að hafa ákvæðið sem skýrast, og jafnvel ítarlegt, enda þungt mál og pólitískt viðkvæmt. Í þessum efnum ætti ekki að eftirláta löggjafanum stór efnisatriði til útfærslu í lögum. Ráðherraábyrgð er enda sérstök innan núverandi kerfis þar sem um er að ræða pólitískt refsimál að mörgu leyti, þótt um sé að ræða lagalega ábyrgð.

Nefndarmenn ræddu mótun ákvæðisins og að tryggja faglegri aðkomu að málinu en nú er. A.m.k. væri þörf á að skýra ferlið betur. Talið var að eftirlits- og stjórnskipunarnefnd gæti að minnsta kosti verið sá aðili eða stofnun innan þingsins sem á frumkvæði að málarekstri og svo sé það í hendi fagaðila að rannsaka málið og að taka ákvörðun um ákæru.

Rætt var um hver eigi að rannsaka mál og mögulegt embættisbrot. Í því sambandi var nefndur sérstakur saksóknari þ.e. þingsins. Vankantar á slíku fyrirkomulagi er að sá aðili er fenginn til tiltekins verks en mætir í raun ekki „hlutlaus" að borði til að leita sannleikans heldur starfar í umboði aðila, hér Alþingis, sem getur haft áhrif á rannsókna mála. Því var nefnt að það færi betur á að embætti ríkissaksóknara sæi um rannsókn slíkra mála og ákvörðun um saksókn á grundvelli þeirra gagna sem eru fram komin. Nefndin eigi eftir sem áður að axla ábyrgð um að hafa eftirlit með framkvæmdarvaldinu sbr. Alþingi.

Í því sambandi var bent á mun á ákæruréttarfari, svo sem er við lýði hér á landi, og hins vegar rannsóknarréttarfari, sem gætir t.d. í Suður-Evrópu. Huga þarf að því í málum líkt og um ráðherraábyrgð að réttindi sakbornings eða ákærða séu að fullu tryggð og ekki sé veitt lakari réttarvernd en krafist er t.d. samkvæmt Mannréttindasáttmála Evrópu.

Ríkissaksóknari rannsaki þessi mál og sæki þau en ákvörðun um að hefja málarekstur er tekin hjá nefndinni. Ætla má að einhver rannsókn fari því fram fyrir henni. Í tillögum stjórnlaganefndar liggur fyrir að ríkissaksóknara verður veitt stjórnskipuleg vernd í stjórnarskránni. Kostur við að hafa ríkissaksóknara er að hann er þegar starfandi og hefur stjórnskipulega vernd og með því tryggt ákveðið sjálfstæði. Hann er ekki skipaður í tilteknu máli, sem eykur á hlutleysi. Betra en að þetta komi aftur til nefndarinnar sem á að meta sjálfstætt hvort kæra eigi, sem er flókið og þungt verkefni t.d. ef um er að ræða pólitíska samstarfsaðila.

4.4. Verkáætlun

Samþykkt var að leggja fyrir ráðsfund tillögur frá fundi gærdagsins varðandi alþingismenn og störf Alþingis, sem og ákvæði um stjórnarmyndun og vantraust. Nefndarritari vinnur skjöl til framlagningar fyrir morgundag á sameiginlegum fundi og fyrir ráðsfund hinn 26. maí.

5. 5. Önnur mál

Sjá fylgiskjöl, kafla um Alþingi og kafla um ríkisstjórn og störf ráðherra. Sjá enn fremur tölvupóst dags. 20. maí og sendan tölvupóst frá nefnd B til nefndar C, dags. 24. maí.

Fleira var ekki gert og fundi slitið kl. 16.00.