Stjórnlagaráð

7. fundur B-nefndar sameiginlegur fulltrúafundur haldinn 11. maí 2011, kl. 13.30, í húsnæði Stjórnlagaráðs í Ofanleiti 2, Reykjavík.

Mætt voru: Katrín Fjeldsted, formaður, Vilhjálmur Þorsteinsson, varaformaður, Pétur Gunnlaugsson, Ástrós Gunnlaugsdóttir, Erlingur Sigurðarson, Þórhildur Þorleifsdóttir, Eiríkur Bergmann Einarsson og Gísli Tryggvason.

Aðrir mættir fulltrúar voru Andrés Magnússon, Katrín Oddsdóttir, Ari Teitsson, Íris Lind Sæmundsdóttir, Salvör Nordal, Guðmundur Gunnarsson, Freyja Haraldsdóttir, Dögg Harðardóttir, Örn Bárður Jónsson, Þorvaldur Gylfason, Þorkell Helgason og Lýður Árnason.

Þá sat fundinn Guðbjörg Eva H. Baldursdóttir og ritaði fundargerð.
Formaður nefndarinnar, Katrín Fjeldsted, setti fundinn.

1. Efling löggjafarvalds gagnvart framkvæmdarvaldi

Vilhjálmur kynnti 22 atriði sem nefndin hefur rætt í sambandi við eflingu löggjafarvalds gagnvart framkvæmdarvaldi.

2. Tillögur B-nefndar kynntar til umræðu

Eiríkur benti á að nefndin sé að vinna innan ramma þingræðisins að þessum tillögum en það sé ekki búið að taka afstöðu til þeirrar grundvallarspurningar hvort kjósa eigi framkvæmdarvaldið beint. Flest þessara átta atriða gætu átt heima innan beggja kerfa.

Formaður kynnti fyrstu tillögu nefndarinnar um skilgreiningu á hlutverki Alþingis.
Salvör benti á að það þyrfti að tilgreina eftirlitshlutverk Alþingis gagnvart framkvæmdarvaldinu. Skilgreina þarf hlutverk Alþingis og leggja áherslu á vald þess að hluta til í formi eftirlits. Síðar má fjalla um ábyrgð framkvæmdarvaldsins en að orðalagið sé ekki skýrt. Þá lagði Þorvaldur til orðalagið „Alþingi sækir vald sitt til þjóðarinnar“ en gerð var athugasemd við orðið vald, en orðalagsbreyting samþykkt frá því sem áður var og því sett inn orðalagið „hefur eftirlit með framkvæmdarvaldinu“ í stað „ábyrgt gagnvart“.

Almenn ánægja var með breytingu á kosningu forseta Alþingis þannig að frekari samstaða næðist um forseta þingsins. Spurt var hver ætti að stýra fundum ef ekki næðist samstaða en venjan er að starfsforseti á þingi eigi að stýra kosningu og áfram ef ekki næst að kjósa forseta með auknum meirihluta. Bent var á að forseti sé að yfirgefa þingstörfin og varaþingmaðurinn kemur inn í stað forseta. Með þessu er verið að neyða þingið til samstarfs og kannski er þessi tilllaga ein leið til að knýja menn í þá átt að koma sér saman um þingforseta, en að sama skapi minnkar pólitískt hlutverk hans.

Orðalagsbreyting var lögð til þannig að í stað varamanns kæmi „varaþingsæti“ þannig að orðalagið væri skýrt og tekinn af allur vafi um að ekki sé átt við varaforseta. Þá kom fram ábending um að samræma orðalag við ákvæði um að ráðherrar víki af þingi, þannig að varamenn komi inn í staðinn. Þá var rætt hvort ekki væri möguleiki að ráða aðila til að gegna starfi forseta þingsins, mögulega fagmann í framkvæmdastjórn slíks reksturs.

Bent er á að það fyrirkomulag sé talsvert algengt að þingforseti gangi það langt að hann segi af sér pólitískum störfum. Í Bandaríkjunum og Bretlandi er til að mynda samkomulag og eining á bak við þingforseta. Þá ætti ekki að útiloka að utanþingsmaður gegni þessum störfum.

Þá kom enn fremur fram að ef forseti segi af sér þingmennsku sé bæði verið að setja belti og axlabönd á forseta þingsins. Það að hann sé kjörinn með 2/3 hluta atkvæða leiði til þess að hann hefur mikla ábyrgð gagnvart þingmönnum öllum og það að hann segi af sér þingmennsku sé fulllangt gengið m.t.t. þess að mögulegt sé að sátt náist um embættið með róteringu á kjörtímabilinu. Bent er á að breyta megi ákvæðinu á þá leið að opna fyrir að annar en þingmaður geti gegnt embættinu. T.d. megi breyta orðalagi í „sé hann þingmaður“ enda kemur hann inn á þeim forsendum að vera í pólitík en ekki í stjórnsýsluframkvæmd og því verður hann aðeins 2/3 þingmaður ef atkvæðisréttur hans er afnuminn. Þá er vísað til þess að hægt sé að svipta forseta Alþingis málfrelsi, en hann hafi mikilvægum störfum að gegna og líklega yrði framkvæmdin ekki með þeim hætti að forseti þingsins væri að semja tillögur um gæluverkefni sín. Að sama skapi koma fram þau sjónarmið að

annaðhvort sé til þess að forseti þingsins sé annaðhvort alþingismaður með fullu ígildi eða utanaðkomandi aðili. Hinn utanaðkomandi aðili gæti verið aðili sem nýtur virðingar fyrir störf sín – fyrrverandi þingmaður eða forystuaðili innan samfélagsins, sbr. „grand old man or lady“.

Nefndarmenn benda á að mikill munur sé á því að vera með forseta sem nýtur stuðnings og virðingu þingsins og síðan forseta sem nýtur ekki þeirrar virðingar. Með aukinni samstöðu ætti að auka gæði þingstarfsins og ábyrgð þingsins. Það að forseti komi úr röðum þingmanna gerir það að verkum að ábyrgð hans er meiri. Með núverandi breytingum verða þingmannsstörfin svo eftirsóknarverð að það kann að vera svo að býsna margir hafi ekki áhuga á að sleppa þingmennsku fyrir forsetaembættið. Skynsamlegt er að halda orðalagi ákvæðisins opnu þannig að þeir geti rétt eins verið utanþings. Í sjálfu sér sé í lagi að opna á þann möguleika að utanaðkomandi sé valinn utanþings en hins vegar muni raunveruleikinn ekki vera sá og áfram mun þingmaður veljast til þeirra starfa.

3. Þingnefndir og hlutverk þeirra

Nefndin gerir grein fyrir því að hin róttæka breyting á núverandi fyrirkomulagi sé að finna í þessu ákvæði þar sem vald er fært í auknum mæli til nefndanna og frumkvæði að lagasmíð. Sá sem mælir fyrir lagafrumvarpinu er því nú formaður þingnefndar, en ekki ráðherra.

Mikilvægt er að hafa í huga að með þessari breytingu þarf að taka afstöðu til þess hvort færa eigi sérfræðiþjónustu stjórnsýslunnar, í sambandi við löggjöf, að einhverju leyti til þingsins eða hvort betra sé að „lána“ þjónustuna til þingsins eða auka aðgengi. Það sé ekki ætlun með breytingunni að búa til tvö sérfræðingateymi varðandi lagasetningu innan hins opinbera kerfis.

Lögð er til orðalagsbreyting þannig að tekið sé út „til að fjalla um þingmál“ og fundið verði nýtt orðalag.
Stefnumótun fari hins vegar áfram fram í ráðuneytum en þá er ráðherra sem biður um að frumvarp sé samið, en þingmaður þurfi að flytja frumvarp engu að síður. Viðfangsefni ráðuneyta eigi því fyrst og fremst að vera að reka stofnanir og framfylgja stefnumótun, en þingið skuli hafa aðgang að stjórnarráðinu en þingið hafi frekari úrræði frá því sem nú er, t.a.m. að kalla til sérfræðinga og álitsgjafa á fyrri stigum málsins.

Rök fyrir sterku framkvæmdarvaldi sem enn sjái um frumvarpsgerð frá byrjun sé að fagþekking sé í stjórnarráðinu og að þingmenn hafi ekki tíma né þekkingu til slíkrar vinnu. Hins vegar gæti þetta breyst að einhverju leyti hafi þingmenn aðgang að stjórnarráðinu.

Þá er gerð athugasemd við að telja upp sumar nefndir í ákvæðinu. Heppilegra sé að tilgreina verkefnin eða málaflokk heldur en nefnd, þannig sé sumum nefndum ekki gert hærra undir höfði en öðrum. Á móti er nefnt að þær nefndir sem eru taldar upp þurfi að starfa á vegum þingsins hvort sem er og séu nefndar á öðrum stöðum í stjórnarskránni.

Ef færa á aukið vald til þingnefndar er bent á að erfitt sé að fækka þingmönnum, enda erfitt ef Alþingi á að verða meira vinnuþing.

Nefndin telur þetta ákvæði lykilatriði í að auka á samstarf framkvæmdarvalds og þingsins þannig að Alþingi verði sjálfstæðara og frekar í stakk búið til að sinna löggjafarverkefni sínu. Tillagan miði að því að ríkisstjórn sé framkvæmdarstjórn í umboði Alþingis, virðingarstaða að vera formenn þingnefnda en ekki ráðherra. Þingnefndir eiga að vera þungamiðjan og virðingarstaðan að vera formenn þingnefnda, þær láti að mörgu leyti ráðuneytin vinna fyrir sig og það eigi að vera skýrt hvert húsbóndavaldið er þegar kemur að löggjafarsmíð.

Þá var bent á stefnumótunarákvæði eða jafnvel samráðsákvæði í stjórnarskrá milli opinberra aðila. Tryggja samstöðu í hugsun og að hugsa fram á við. Það sé haft jafnt samráð við ólíka hagsmunaaðila, fyrst er haft samband við þá er tengjast atvinnulífi en síðar neytenda og launþega.

4. Ráðherrar víkja af þingi

Formaður gerði grein fyrir tillögunni.
Bent var á að finna mætti leið til að styrkja minnihluta þings til mótvægis við þá aukningu í stjórnarmeirihluta þegar varamenn taka sæti. Sjónarmið gagnstætt þessu viðhorfi sé að aðeins fjölgi stjórnarliðum en ekki séð hvernig skapast ætti aukið valdaójafnvægi. Ofgert að það muni halla á valdajafnvægið, en eru jafnmargir þingmenn þó fjölgi mögulega í baklandi þá eiga allir stjórnmálaflokkar sér ákveðið bakland sem hefur áhrif.

Þá gerðu nefndarmenn grein fyrir því að hugmyndin að baki ákvæðinu sé að faglegir ráðherrar veljist í auknum mæli til starfans og forysta framkvæmdarvaldsins einkennist af aukinni þekkingu og fagmennsku í viðkomandi málaflokki. Stór þáttur í aðdraganda hrunsins hafi verið að það skorti á hæfni einstakra aðila og atvinnustjórnmálamenn sáu ekki fyrir í hvað stefndi. Lagt til orðalagið: „fari svo að þingmaður verði ráðherra“ – felur framangreint í sér, hnykkja á því að það eigi að heyra til undantekningar að þingmenn verði ráðherrar.

Rædd var fækkun þingmanna, en raunhæft að breytingar á löggjafarstarfi þingsins muni hafa áhrif þannig að styrkja eigi þingnefndir. Raunar þarf að endurhugsa hvernig þingið og stoðdeildir þess starfa í ljósi tillagna nefndarinnar sem kallar á endurskoðun á stjórnsýslunni og hvernig aðstoð þingsins.

Ef ráðherrar þurfa að segja af sér þá missa þeir styrk sinn á þinginu, þá er það hvati til að fá menn utan frá.

5. Upplýsingaréttur fjárlaganefndar

Engin fordæmi eru frá öðrum Norðurlöndum, menn almennt hlynntir ákvæðinu. Ein athugasemd var gerð varðandi breytingu nefndarinnar, að heimildin eigi að ná lengra, ekki bara til ráðstöfunar fjárins sem slíks heldur til fjárreiðu manna almennt.

6. Upplýsingaskylda ráðherra

Fulltrúar lýstu yfir almennri ánægju með tillögu nefndarinnar sem víkkar út upplýsingarétt þingmanna. Hugleiðingar um hvort upplýsingar sem ættu að fara leynt eða almennt bundnar trúnaði væru undanskildar. Orðalagið „nema leynt skuli fara samkvæmt lögum“ - en hér er orðið laga túlkað þröngt þannig að lagaáskilnað þarf til að undantekningin eigi við.

7. Árleg skýrsla ríkisstjórnar til þingsins

Á sér fordæmi í finnsku og sænsku stjórnarskránni og er þáttur í að efla eftirlitsvald þingsins gagnvart framkvæmdarvaldinu. 
Skylda hvílir á ráðherrum til að standa reikningsskil á sínu starfi yfir árið.

8. Skipun embættismanna

Nefndarmenn gerðu grein fyrir tillögunni. Þá er opnað fyrir að í lögum megi skipa aðra en íslenska ríkisborgara í embætti. Fram komu athugasemdir um að það þyrfti að hafa íslenska ríkisborgara í ákveðnum embættum t.d. dómara og því sé ráð að láta ákvæðið óáreitt. Hins vegar er löggjafanum í lófa lagið að binda ákveðin embætti við íslenskan ríkisborgararétt, getur gengið í hina áttina þar sem löggjafinn skilgreinir hvað er embætti sem eru örfá. Orðið embætti er ekki nógu gegnsætt, kannski er hægt að útskýra hvað embætti felur í sér.
Með orðalaginu „önnur stjórnvöld“ er vísað til þess að lögreglustjórar og tollstjóri skipa embættismenn í störf samkvæmt núverandi fyrirkomulagi.

Fleira var ekki gert og fundi slitið kl. 16.30.