Stjórnlagaráð

4. fundur B-nefndar haldinn 4. maí 2011, kl. 13.00, í húsnæði Stjórnlagaráðs í Ofanleiti 2, Reykjavík.

Mætt voru: Katrín Fjeldsted, formaður, Vilhjálmur Þorsteinsson, varaformaður, Pétur Gunnlaugsson, Ástrós Gunnlaugsdóttir, Erlingur Sigurðarson, Þórhildur Þorleifsdóttir, Eiríkur Bergmann Einarsson, Gísli Tryggvason, Þorkell Helgason, Þorvaldur Gylfason, Freyja Haraldsdóttir, Ómar Þ. Ragnarsson, Guðmundur Gunnarsson, Andrés Magnússon, Katrín Oddsdóttir, Ari Teitsson, Lýður Árnason, Arnheiður Guðmundsdóttir, Dögg Harðardóttir og Silja Bára Ómarsdóttir.

Guðbjörg Eva H. Baldursdóttir ritaði fundargerð.

Formaður nefndarinnar, Katrín Fjeldsted, setti fundinn. Fundurinn er sameiginlegur. Gengið var til dagskrár.

1. Hlutverk forseta

Mynd um hlutverk forseta var dreift til fulltrúa og varpað upp á vegg, sjá fylgiskjal. Myndin varðar mögulegt hlutverk forseta Íslands sem grundvallast á umræðum nefndar B á síðustu fundum. Þá er dreift til fundarmanna úthendu frá nefndinni: Minnispunktar um gildi, markmið og leiðir.

Þórhildur gerir grein fyrir myndinni, sem endurspeglar í hnotskurn umræðu nefndarinnar og þau ólíku hlutverk sem forseti getur gegnt innan stjórnskipaninnar.

Vilhjálmur fer stuttlega yfir þau gildi og markmið sem nefnd B er sammála um að stjórnskipanin eigi að endurspegla. Gildin eru lýðræði, valddreifing, gagnsæi, traust, ábyrgð og skilvirkni svo eitthvað sé nefnt, ásamt markmiðum, t.d. að vald og ábyrgð fari saman, stjórnarskráin sé skýr, umræðuhefð sé bætt og rökræða efld, aðhald og eftirlit þingsins sé styrkt gagnvart ríkisstjórn og stjónsýslu, hlutverk forseta og ábyrgð hans sé skýr og að sama skapi valdmörk og ábyrgð ráðherra aukinheldur að draga úr miðstýringu og samþjöppun valds á fáa einstaklinga.

Eiríkur bendir á að hlutverk forseta sé samofið spurningunni um hvort við viljum viðhalda þingræði, að ríkisstjórn sitji í umboði þingsins eða hvort eigi að kjósa æðsta handhafa framkvæmdarvalds beint, oddvita sem sé þá forseti eða alla ráðherra.

Dögg bendir á að í ljósi þess skamma tíma sem ráðinu sé ætlað að starfa sé óráðlegt að afnema embætti forseta. Þá sé almenn og breið samstaða um embættið.

Þorkell tekur fram að hann sé eindreginn stuðningsmaður þingræðis. Hann er fylgjandi því að forsetaembættið sé einhvers konar fjórða vald eða neyðarventill á athafnir hinna valdhafana. Að því leytinu til sé hann ópólitískur eða óflokksbundinn í þeim skilningi.

Katrín Fjeldsted bendir á að ekkert sé til sem sé ópólískt. Þá sé forseti að einhverju leyti samviska þjóðarinnar og segist spennt fyrir því að hann yrði enn til staðar með það hlutverk sem hér er nefnt, verndari menningararfsins eða með þeim hætti. Þá eigi embættið þó ekki að auðkennast af persónu og því fylgjandi tímatakmörkunum á embættinu. Katrín lýsir því að hún sé áhugasöm fyrir útfærslu á stöðu forseta þar sem hann gegni ákveðnu eftirlitshlutverki eða einhvers konar samnefnari eftirlits. Forsetinn eigi því að vera sameiningartákn og verndari menningararfleifðar, neyðarventill og mögulegt eftirlitshlutverk og ekkert sé því til fyrirstöðu að hann gegni öllum þeim hlutverkum.

Þorvaldur telur stjórnskipan hér líkari því sem er í Bandaríkjunum og Frakklandi, þ.e. ákveðið form af forsetaþingræði. Bendir Þorvaldur á að það sé fjarlægur möguleiki að ráðast í svo róttæka breytingu á stjórnarskránni að kjósa oddvita framkvæmdarvaldsins beint. Sú niðurstaða sé honum erfið þar sem Alþingi er rúið trausti og því verði ráðið að sætta sig við núverandi skipan. Þorvaldi þykir rétt að halda forsetaembættinu og færa því meira hlutverk en það gegnir nú. Lendingin gæti orðið mitt á milli þingræðis og forsetaræðis. Hann tekur undir með hugmynd Erlings um eftirlitshlutverk forsetans að gefinni nánari útfærslu. Þorvaldur er hlynntur tillögu Ólafs Jóhannessonar frá um 1942 – að forsetinn hafi rétt til að mynda utanþingsstjórn við ákveðnar kringumstæður. Örlítið megi draga úr þingræðinu með því að veita forseta aukin hlutverk. Þá eigi að víkka út málskotsréttinn – en einnig megi taka fyrir frumvörp sem þingið hafnar. Þá hefði forseti eftirlitshlutverk og hafi yfirumsjón með skipun dómara í embætti. Forsetaembættið verði viðameira og yrði stofnun með skrifstofu sér við hlið, hefði ríkara hlutverk en nú en á móti kæmi að það væri hægt að koma forseta frá og ríka áherslu þyrfti að leggja á ábyrgð hans. Takmarka ætti setu hvers manns í embætti við tvö kjörtímabil, í mesta lagi þrjú – til að vega á móti auknu valdi. Þetta er vinnandi vegur innan þröngs ramma og lagt til að lausn yrði fundin á þessu.

Andrés segir að þingræði þýði það sama og flokksræði – sem er oddvitaræði. Þjóðin sé ósátt með núverandi oddvitaræði. Það að ráðherrar víki af þingi muni í því sambandi ekki skipta miklu og það lýsi ákveðinni óskhyggju að þótt valdamesti maðurinn víki, muni hann ekki ráða öllu. Þjóðin sé ósátt við að flokkarnir noti fjármuni til að hygla flokknum en ekki almenningi í landinu. Andrés segist fylgjandi því að skrefið sé stigið til fulls og skilið algera á milli framkvæmdar- og löggjafarvalds með því að kjósa báða valdhafa beint. Heiðarlegra sé að kjósa þá bara 7-9 menn sem við viljum hafa sem ráðherra, sem ætti ekki að vera mikið mál þó að kosningar yrðu aðeins flóknari. Ef færa á pólitísk völd til forsetans verður hann ekki lengur sameiningartákn. Hins vegar þurfi þjóðin slíka persónu. Jafnframt, ef þjóðin getur knúið fram þjóðaratkvæðagreiðslu þá sé óþarft að fara í gegnum forsetann. Andrés segist því fylgjandi að hafa embætti forseta en að það sé sameiningartákn þjóðarinnar – og því verði hann að vera ópólitískur.

Ómar Þorfinnur bendir á að við erum lítið þjóðfélag og því þurfi að dreifa valdi. Í raun séu sex valdaþættir – þjóðin, forsetinn, löggjafarvaldið, sem fæðir af sér framkvæmdarvaldið, dómsvaldið og svo sjötta valdið sem er fjölmiðlavaldið. Lengi hafi hann verið fylgjandi því að fara franska eða hálf-finnska leið. Lykilatriði sé að nýta í auknum mæli þjóðaratkvæðagreiðslur, sem sé liður í valddreifingu. Skynsamlegast sé að búa til stjórnarskrá þar sem höfð er hliðsjón af hefðum og núverandi stjórnskipan. Bendir Ómar á að það sé vanþroskamerki þjóðar að forseti geti ekki verið sameiningartákn með ákveðnu valdahlutverki, en sú skipan er viðhöfð hjá fjölda þjóða. Ómar nefnir nokkur hlutverk sem mætti færa forseta, t.a.m. að hann hafi skipunarvald fyrir dómara og er samþykkur því að forseti geti verið neyðarventill.

Ari treystir því að áfram sé þingræði. Ari fagnar því að niðurstaða þeirra sem hafa talað á undan sé að halda embætti forsetans. Hann er samþykkur því að forseti gegni menningarhlutverki, sé ákveðinn öryggisventill og auka megi völd hans til að mynda utanþingsríkisstjórn, þá fari vel á að hann sé umboðsmaður þjóðar í kosningum og við val á dómurum. Þannig beri okkur að styrkja forsetaembættið og við eigum ekki að óttast að hann sé pólitískur, reynslan sýnir það. Þá telur hann að við eigum að setja strax að seta í embætti sé bundin ákveðnu tímahámarki, raunar eiga bæði forsætisráðherra og forseti að hafa takmarkaða tímalengd í embætti.

Lýður telur að núverandi forseti hafi markað þáttaskil. Þá telur hann að þjóðin vilji að forsetinn fái aukið hlutverk en ýmis voru nefnd í kynningunni en hann geti gegnt þeim öllum. Hins vegar ef auka eigi völd hans þá verði að vera tækifæri til að losa sig við hann, og hann gegni ábyrgð. Ef ákveðið verður að búa við núverandi þingræði segist hann hallast að því að auka völd forsetans en ef kjósa á ráðherra beint eða þingið þá sé afstaðan önnur.

Vilhjálmur spyr hvernig fulltrúar myndu sjá fyrir sér útfærslu með auknum völdum við að skipa utanþingsstjórn. Þorvaldur tekur til máls og nefnir að ein leiðin væri sú að í stjórnarskrá væri ákvæði þess efnis að þá fái forseti heimild eftir 60 daga til að mynda utanþingsstjórn. Bent er á að stjórnlaganefnd er með sambærilega tillögu sem tiltekur 12 vikur. Forseti gæti jafnframt haft heimild, nokkurs konar útvíkkaðan málskotsrétt, til að vísa vantrauststillögu á utanþingsstjórn til þjóðaratkvæðis.

Íris Lind minnir á að staða forseta er nú óskýr samkvæmt stjórnskipaninni og óskilgreind. Hún sé ekki tilbúin að leggja embættið alveg af og telur rétt að hann hafi ákveðið vald svo sem eftirlitshlutverk. Þá beri að takmarka kjörtímabil hans og að skýra eigi málskotsréttinn t.d. með þeim hætti að minnihluti þings þyrfti að óska þess, það yrði skilyrði til beitingar. Ekki sé rétt að beita málskotsrétti í því tilviki sem minnihluti þingmanna krefst þess ekki, enda er löggjafarvaldið kosið á sama hátt með ákveðnar valdheimildir rétt eins og forseti.

Þorkell telur umræðuna athyglisverða. Samhljóm sé að finna í orðum nefndarmanna og flestir á því að það sé ekki tóm til að breyta þingræðisfyrirkomulaginu. Mikilvægt sé í allri umræðu að hafa í huga að við erum fámenn og aðeins um 300 þúsund. Þá sé niðurstaðan eftir umræður fulltrúa að forsetinn fái aukið hlutverk, eins og hér hafi verið nefnt, menningar-, sameiningar- og eftirlitshlutverk með einhverjum hætti. Forseti verði ekki aðeins leppur ráðherra heldur hafi beint ákvörðunarvald. Eftir situr hlutverk forseta með stjórnarmyndun, myndun utanþingsstjórnar og þar fram eftir götunum. Þorkell telur að hægt sé að sjá fyrir sér skipan þar sem þingið ræður sér ríkisstjórn líkt og menn ráða sér forstjóra. Ríkisstjórn starfar í umboði Alþingis og því er það skekkja að virðingarstaða hins pólitíska ferlis væri að vera ráðherra, heldur ætti það frekar að vera formenn þingnefnda. Stóri gallinn sé hvernig ferill stjórnmálamanna er tilkominn, en það er afleit sýn að menn byrji sem sendlar stjórnmálaflokks og enda að lokum sem forsætisráðherra. Þorkell telur að forsetinn eigi að gegna ákveðnu eftirlitshlutverki með öðrum valdhöfum – en er hikandi hvað önnur hlutverk varðar.

Þórhildur bendir á að viss mótsögn sé fólgin í almennum umræðum er þetta varðar. Sú aðgerð, að færa meira vald til eins manns, stríði gegn grundvallarhugmyndum um valddreifingu. Forsetinn verði pólitískur með því að leggja til hans auknar skyldur og völd. Þjóðhöfðingi getur verið fyrirmynd þjóðar og samviska, telja má ekki síður hlustað á forseta en forsætisráðherra. Þá megi íhuga að hann hafi rétt til að mynda utanþingstjórn og jafnvel málskotsrétt í neyðartilfellum. Sú heimild gæti verið neyðarréttur fremur en að það sé hægt að grípa til þess auðveldlega. Þá vísar Þórhildur til þess að hér hafi verið sagt að ekki sé hægt að fela forsetanum eftirlitshlutverk án þess að hann sé pólitískur, en það þurfi að fá slíkt atriði á hreint.

Gísli telur rétt að halda þingræðisfyrirkomulaginu en telur rétt að halda forsetaembættinu og jafnframt færa honum aukin hlutverk. Að einhverju leyti getur það hlutverk verið talið pólitískt. Þá telur Gísli það áhugaverða hugmynd að halda í eftirlitshlutverkið t.d. á ákveðnum stofnunum eins og Seðlabanka og Þjóðhagsstofnun. Þá bendir Gísli á að áður höfum við haft sterkan forseta. Þeir fimm forsetar sem hafa gegnt embættinu frá lýðveldisstofnun hafa verið mjög vandvirkir í stjórnarmyndun en menningarhlutverk forseta er ekki ósamræmanlegt þótt hann hafi eitthvert vald. Forseti hafi þingrofsrétt en ekki þingið. Varðandi stjórnarmyndunarhlutverkið sér Gísli ekki fyrir sér rökin að tímabinda í 6 vikur eða 12 vikur, þá telur hann að málskotsréttur eigi enn að vera í höndum forseta, með ákveðnum skýrleika þó, en slíkt sé í þágu valdajafnvægis. 90% af valdinu liggur þar og svo er meirihluti sem ræður og svo verður að fá framkvæmdaraðila.

Andrés bendir á að við kjósum beint ýmsa aðila og jafnvel gæti slembiúrtak komið til skoðunar. Þjóðin er því öryggisventillinn og við eigum að hætta þessari pabbahugsun. Eftirlitshlutverk forsetans sé að mörgu leyti fínt en að eftirlit geti verið í formi beins lýðræðis.

Erlingur er ánægður með að hafa heyrt í þorra nefndarinnar og viðhorf hennar falla honum vel í geð, einkum stuðningur við sáttatillögu um forsetann sem yfirmann eftirlitsstofnana. Varðandi málskotsréttinn þá sé staðan sú að hann einangrast við þjóðaratkvæðagreiðslur um atriði sem varða staðfestingu og samþykkt laga eftir að þau eru orðin til en breyta mætti á þá vegu að rétturinn yrði víðtækari, t.d. frumkvæði. Hins vegar þyrftu háar girðingar að vera til staðar við beitingu málskotsréttar, t.d. að meirihluti samþykki að setja málið í þjóðaratkvæðagreiðslur.

Katrín Oddsdóttir talar um tímatakmörkun á setu forseta, tvö kjörtímabil, 8 eða 10 ár. Vísar Katrín til erindis frá Lýðræðisfélaginu Öldu þess efnis að Alþingi kýs forseta í eitt ár. Forseti stýrir ríkisstjórnarfundi, hefur engin völd umfram aðra ráðherra og sinnir þeim störfum samfara því að vera forseti. Erindið er sett fram með valddreifingu að leiðarljósi og tekið upp sama fyrirkomulag og í Sviss. Varðandi úrræði um að þriðjungur þingsins geti kallað fram þjóðaratkvæðagreiðslur, hefur reynslan sýnt í þeim löndum sem búa við það fyrirkomulag að það er sjaldan notað.

Arnheiður er á því að forseti sé ópólitískt sameiningartákn. Það sé mjög mikilvægt og þjóðin þurfi á því hlutverki að halda. Það hlutverk þurfi ekki að vera ósamræmanlegt pólitísku valdi en það þurfi að vera í lágmarki og í formi öryggisventils frekar en beint pólitískt vald.

Silja Bára er mjög efins um kosti þess að kjósa framkvæmdarvaldið beinum kosningum, ekki samræmast okkar skilningi á þingræði, skilningur er frekar að styrkja þingið en framkvæmdarvaldið. Styrkja frumkvæðisrétt þingsins og hallast því fremur að því að málskotsréttur eigi að vera hjá þinginu og tekur því undir með Katrínu Oddsdóttur að þingið hafi möguleika á að skjóta málum til þjóðarinnar. Minnihluti þingmanna beri því ábyrgð á beitingu réttarins sem kæmi í veg fyrir óábyrgan málflutning. Sú leið stuðlar að ábyrgð og valddreifingu. Aðalverkefnið hins vegar sé að styrkja löggjafann. Silja er skotin í þeirri hugmynd að forsetinn verði umboðsmaður þjóðarinnar.

Pétur benti á að það væru röng skilaboð til kjósenda að taka ekki á málum, eins og t.d. að kjósa framkvæmdarvaldið beint, af þeim sökum að tíminn sé naumur. Aðalvandamálið sé framkvæmdarvaldið og samskipti stjórnsýslunnar við viðskiptalífið. Þá sé það óábyrgt að ræða ekki þá hugmynd að almenningur kjósi beint framkvæmdarvaldið. Það eru flokkarnir sem ráða framkvæmdarvaldinu, 80% þingmanna er búið að ákveða í prófkjörum. Síðan koma þingmenn saman og ákveða hverjir fara með framkvæmdarvaldið en almenningur kemur ekki að því. Þingræði sé fyrst og fremst tilfinningalegt orð eða almenningur hafi tilfinningaleg tengsl við orðið. Þjóðin bíði eftir því að það komi róttæk hugmynd og mörg önnur viðfangsefni ráðsins eru tímafrek. Varðandi hlutverk forsetans bendir Pétur á að Ólafur Jóhannesson vildi heimila rétt forseta til að mynda utanþingsstjórn án þingræðis. Mögulega yrði því vísað til þjóðarinnar en þá er líka hægt að hafa nokkurs konar veislustjóra í formi þjóðhöfðingja en lýðræðislega kosningu um forsætisráðherra. Þá benti Pétur á að ráðsfulltrúar skulduðu kjósendum að skoða þennan kost gaumgæfilega.

Lýður nefnir að fulltrúar í ráðinu hafi verið þjóðkjörnir í persónukjöri, lenskan sé að eftir að menn séu komnir inn þá komi upp hræðsla að koma að kosningum. T.a.m. þegar slembiúrtak er nefnt hrýs mönnum hugur við því. Vandamál stjórnsýslunnar er að hún er ein kaffistofa. Kerfið kýs sjálft sig. Núna er tækifæri til að breyta þeirri tilhögun og kjósa beint forsætisráðherra þ.e. sinn framkvæmdastjóra. Þá eigi að kjósa alla ríkisstjórnina og alla ráðherrana og styrkja því valddreifinguna.

Ari bendir á að allir séu sammála grundvallargildum í vinnu nefndarinnar, þá nefnir hann að auka megi lýðræði með kosningakerfinu, þótt margar aðferðir séu til er vænleg leið að gera það með kjörseðlinum, kosningakerfi sem minnkar flokksræði og eykur lýðræði, sem er hluti af þessari umræðu.

Þórhildur segir menn annars vegar gagnrýna foringjaræði en hins vegar tali menn um sterkan forseta. Forseta sem þjóðhöfðingja. Henni fellur illa hvað fólk gerir lítið úr gildishlöðnu verðleikahlutverki þjóðhöfðingja. Þannig forseti hafi það hlutverk að tala um börn og blóm segi menn. Mjög digurbarkalegt karlatal þar sem engin verðmæti eru neins virði nema þau hafi efnisgildi. Við eigum ekki að gera lítið úr því að einhver tali um gildi við þjóðina í stað efnishyggju einvörðungu.

Pétur segir að ekki sé komin tillaga um hvernig sé unnt að draga framkvæmdarvaldið til ábyrgðar. Er ekki verið að vísa til ábyrgðarlaganna þ.e. framkvæmdarvaldinu. Menn sögðu að Landsdómur hefði verið fallinn úr gildi fyrir fyrningu. Það þarf að draga framkvæmdarvaldið til ábyrgðar. Þorvaldur telur að ráðið eigi að taka mark á þungum rómi Péturs. Gísli er sammála um að ráðsfulltrúar eigi að hlusta á Pétur um að kjósa eigi framkvæmdarvaldið og að það eigi að draga til ábyrgðar.

Andrés segir að það sé skýr krafa um að almenningur fái meira lýðræði en við erum hrædd við að veita fólki aukna aðkomu. Í löndum sem eru jafnstór og Ísland eru beinar kosningar í meiri mæli en hér á landi. Kerfið er mjög íhaldssamt í að veita fólki þátt í beinu lýðræði.

Ómar bendir á að hann sé ekki svo viss um að það að kjósa framkvæmdarvaldið beint muni leysa valdasamþjöppun og spillingu. Enn yrðu sömu aðilar sem bjóða fram innan flokkanna. Frekar eigi að reyna að dreifa valdi innan núverandi kerfis, sem hefur sögulega þýðingu fyrir þjóðina og byggist á langri hefð.

Katrín Fjeldsted segir að við höfum nægan tíma til að taka afstöðu til forsetaembættisins. Finna þurfi samhljóm og sameiginlega niðurstöðu í samtali við þjóðina. Það sé verið að tala um að dreifa valdi, enn fremur að færa valdið nær fólkinu en ekki bara yfir á forseta. Verkefni verði nær fólki, ekki einungis málskotsréttur og beinar kosningar. Enginn annar en þjóðin sem á að ákveða tekjur – og skattlagningu.

Fleira var ekki gert og fundi slitið kl. 14.45.