Stjórnlagaráð

1. fundur B-nefndar haldinn 26 apríl 2011, kl. 10.30, í húsnæði Stjórnlagaráðs í Ofanleiti 2, Reykjavík.

Mætt voru: Katrín Fjeldsted, formaður, Vilhjálmur Þorsteinsson, varaformaður, Pétur Gunnlaugsson, Ástrós Gunnlaugsdóttir, Erlingur Sigurðarson, Þórhildur Þorleifsdóttir, Eiríkur Bergmann Einarsson og Gísli Tryggvason.

Guðbjörg Eva H. Baldursdóttir ritaði fundargerð.

Formaður nefndarinnar, Katrín Fjeldsted, setti fundinn og ræddi stuttlega fyrirhugað fundarform á fundum nefndarinnar.

Farið var yfir mætingu næstu daga. Formaður Katrín getur ekki setið fundi frá 27. apríl til 30. apríl. Vilhjálmur Þorsteinsson varaformaður verður heldur ekki á fundi á morgun. Gísli Tryggvason hafði boðað forföll til kl. 11.00 og Eiríkur Bergmann situr fund til kl. 14.00.

Gengið var til dagskrár eins og hún var birt fyrir páska.

1.  Verkefni nefndarinnar og afmörkun þess

Vilhjálmur fór stuttlega yfir sýn á verkefni nefndarinnar. Mikilvægt væri að setja sér í fyrstu markmið og hugsa síðan leiðir til að ná þeim markmiðum í kjölfarið. Ef breyting verður gerð á kerfisuppbyggingu þarf að passa að tengja slíka breytingu fyrirliggjandi markmiði.

Nefndarmenn ræddu núverandi uppbyggingu í stjórnarskrá um meðferð opinbers valds. Nefndarmenn voru sammála um að auka þurfi aðgreiningu löggjafar- og framkvæmdarvalds. Samhljóms gætti um að þingið væri veikt sem löggjafar- og eftirlitsvald og meginspurningin væri sú hvernig farsælast væri að styrkja þingið.

Í fyrstu vék umræða að því hvort viðhalda beri þingræði eða hvort skera eigi kerfið upp og kjósa forsætisráðherra (eða forseta í því hlutverki) beinum kosningum. Ýmsir kostir og gallar voru reifaðir í þeim efnum. Enska heitið á núverandi kerfi er „parliamentary system“ en „semi-parliamentary system“  er kerfi þar sem forseti hefur talsvert valdahlutverk, þ.e. pólitískur aðili.  Hvort sem tekin væri ákvörðun um að hafa pólitískan forseta eður ei sammæltust nefndarmenn um að skýra þurfi hlutverk forseta og störf embættisins enda hefur það tekið grundvallarbreytingum. Fram kom að áður var litið á forsetann sem de facto þjóðarleiðtoga með ekkert raunveruleg vald.

Þá kom fram sú hugmynd að forsetinn ætti að vera forseti Alþingis með ákveðið dagskrárvald. Fram kom það sjónarmið að hættan yrði sú að forsetinn yrði hlutdrægur og pólitískur í slíkum störfum.

Gísli Tryggvason tók sæti á fundinum kl. 10.55.

Bent var á að til væru blandaðar leiðir á milli þess að hafa þingræði eða kjósa framkvæmdarvaldið beint. Þá kom fram mikilvægi þess að nefndin geri sér grein fyrir því hvernig völdin hafa færst til í sögulegu samhengi. Alþingi er kjarnavald í íslenskri stjórnmálasögu og þingið kom langt á undan framkvæmdarvaldinu, fyrir og eftir sjálfstæðisbaráttuna. Árið 1904 kemur fyrsti ráðherrann og svo fjölgar þeim hverjum á eftir öðrum og nú er staðan sú að hver ráðherra er nánast alvaldur í sínum málaflokki. Að auki leiða samsteypustjórnir til þess að leiðtogar stjórnarflokkanna verða mjög valdamiklir.

Atriði sem voru nefnd til að styrkja þingið voru t.a.m: að kjósa framkvæmdarvaldið beinni kosningu eða forsætisráðherra sem velur svo með sér aðra ráðherra, ráðherrar taki ekki sæti á þingi – í því tilviki styrkist ríkisstjórn þar sem varamenn taka sæti – en sennilega er hægt að finna lausn á því máli. Önnur tillaga að ráðherrar geti ekki flutt mál á Alþingi, hugsanlega mætti færa það hlutverk til fastanefnda Alþingis.  Þá voru rædd kjördæmi, sem og möguleg einmenningskjördæmi, og breyting kjördæma og atkvæðaseðils, í þá átt að blanda listakjöri og persónukjöri saman, gæti verið til þess fallinn að draga úr valdi stjórnmálaflokka og auka bein áhrif kjósenda á samsetningu þingsins.

Í því sambandi var nefnur möguleiki á því að skipta þinginu í tvær deildir. Annars vegar fulltrúadeild með einmenningskjördæmi þar sem tryggð er landfræðileg aðkoma – en það er útfærsluatriði. Hins vegar væri efri deild – eða einhvers konar lögrétta – þar sem landið væri eitt kjördæmi. Nefndarstarf kæmi þar inn á milli. Lögrétta gæti verið með fjárstjórnarvaldið. Gagnrýni á þetta fyrirkomulag væri að kerfið væri of flókið og ákall væri eftir einföldu kerfi sem almenningur kynni skil á.

Megingallar við að kjósa framkvæmdarvaldið er að það sé ólýðræðislegt að samþjappa miklu valdi á hendi eins manns, þ.e. forsætisráðherra/forseta.  Vanda þarf til samhengis á milli  löggjafar– og framkvæmdarvalds. Þá geti margar minni breytingar á störfum valdhafanna velt jafnvæginu frá ráðherraræði yfir til þingsins aftur, þær breytingar yrðu ekki jafn róttækar og bein kosning framkvæmdarvaldsins en gætu þjónað sömu markmiðum.

Rætt var hvort og þá hvernig ætti að draga úr valdi stjórnmálaflokka. Stjórnmálaflokkar séu strúktúr milli almennings og þingsins. Þeir eru nauðsynlegar stofnanir í lýðræðisþjóðfélagi en e.t.v. of valdamiklir. Aukið persónuval í kosningum væri möguleiki til þess að færa vald nær almenningi.

Það sjónarmið kom fram að fara ekki í of miklar kerfisbreytingar. Mikilvægt er að breytingar á stjórnarskrá séu ekki svo róttækar að fólk gefist upp gagnvart hugmyndinni, en vísa í að bæta það sem fyrir var.

Nefndarmenn voru sammála um að breyta þeirri tilhögun að þingmál dagi upp við lok löggjafarþings, en að breyta því á þann hátt að þingmál haldi gildi sínu til  loka hvers kjörtímabils. Núverandi ástand veldur óhagræði fyrir starfsemi þingsins, en úrræðið hefur verið notað pólitískt auk þess sem mál þarf að endurflytja á næsta löggjafarþingi. Skýrsla stjórnlaganefndar leggur til útfærslu í því máli sem hægt er að byggja á.

Að lokum var gert grein fyrir hugmyndum um forsetann sem aðalumboðsmann þjóðarinnar. Hlutverk hans yrðu t.d. eftirfarandi: að undirrita lög hugsanlega með málsskotsrétti sbr. núverandi 26. gr., þá hefði hann yfirumsjón með Umboðsmanni Alþingis, Stjórnlagadómstól/ráði, Ríkisendurskoðun og Hagstofu. Verkefni hans væri að skipa ráðherra skv. tillögu forsætisráðherra, endurupptaka mála, náðanir, dómstólaráð, skipa dómara að fengnu áliti, landskjörstjórn og umsjón með þjóðaratkvæðagreiðslum og öðrum kosningum. Þannig er hann ennfremur fulltrúi þjóðarinnar og eins konar neyðarventill á hina valdþættina en embættið ekki séð sem pólitískt.

Mynd var teiknuð upp til hagræðis fyrir nefndarmenn, sem er færð til bókar. Sjá fylgiskjöl að neðan.

2.  Verklag nefndarinnar, starfs- og tímaáætlun

Ákveðið var að á næsta fundi yrðu teknir fyrir kostir og gallar með forsetaræði andspænis þingræðinu og farið yfir tilhögun á starfsemi valdhafa í öðrum löndum samkvæmt því verkefni sem falið var nefndarritara skv. lið 5.

3.  Gildi, markmið

Í umræðum komu fram eftirfarandi markmið sem móti undirstöður stjórnskipunarinnar, en meðferð opinbers valds og tilhögun valdhafa skuli á þeim reist.

Markmið

• Hindra samþjöppun valds, dreifa valdi, jafnvægi valdþátt.
• Efla lýðræðislega stefnumótun.
• Draga úr foringjaræði.
• Ábyrgð valdhafa sé skýr.

Þá var varpað fram spurningu til umhugsunar: Á forseti að vera þjóðhöfðingi, forseti Alþingis, forsætisráðherra, yfirmaður eftirlitsvalds, neyðarventill?

4.  Áfangaskjal, óumdeild atriði?

Fundi morgundagsins er frestað, því er ekki talið tímabært að skoða breytingar á áfangaskjali fyrir ráðsfund á fimmtudag 28. apríl.

5. Önnur mál

Samþykkt að leita til C – nefndar um að skipa starfshóp þvert á nefndir um kosningar til Alþingis.

Nefndarritara var falið að gera skjal sem sameinar sambærileg stjórnarskrárákvæði er heyra undir verksvið nefndarinnar. Lönd sem voru nefnd – Finnland, Svíþjóð, Noregur, Danmörk, Þýskaland, Frakkland og Kanada. – Bútan, Suður-Afríka.

Þá var nefndarritara falið að finna til tekjur hins opinbera og skiptingu milli ríkissjóðs og sveitarfélaga.

Eftirfarandi erindi voru lögð fyrir nefndina og rædd:

Rene Biasoné  - Efni: heildarskipulagning á stjórnarskrá. Valddreifing og ríkisvald í 4. kafla.

Helga Guðrún Erlingsdóttir – Efni: Úrsögn þingmanna úr flokkum. Alþingsmenn hætti störfum.

Kristinn Þór Jakobsson – Efni: Tekjuskattsprósenta fest í stjórnarskrá.

Ólafur S. Björnsson – Efni: Forseti og varaforseti þjóðkjörnir. Kjörtími takmarkaður. Afnema framlög til stjórnmálaflokka.

Fylgiskjöl:  Mynd 1, Mynd 2 og Mynd 3.