Stjórnlagaráð

2. fundur B-nefndar haldinn 2. maí 2011, kl. 10.00, í húsnæði Stjórnlagaráðs í Ofanleiti 2, Reykjavík.

Mætt voru: Katrín Fjeldsted, formaður,  Vilhjálmur Þorsteinsson, varaformaður, Pétur Gunnlaugsson, Ástrós Gunnlaugsdóttir, Erlingur Sigurðarson, Þórhildur Þorleifsdóttir, Eiríkur Bergmann Einarsson og Gísli Tryggvason.

Þá sat fundinn Guðbjörg Eva H. Baldursdóttir og ritaði fundargerð. Formaður nefndarinnar, Katrín Fjeldsted, setti fundinn. Þá hafði Þórhildur Þorleifsdóttir tilkynnt seinkun.

Gengið var til dagskrár eins og hún var birt hinn 29. apríl síðastliðinn.

1. Fundargerð fyrsta fundar

Fundargerð fyrsta fundar var lögð fram og samþykkt.

2. Framhald á umræðum um viðfangsefni nefndarinnar

Nefndarmenn héldu áfram umræðum um viðfangsefni nefndarinnar og m.a. voru ræddir frekar kostir og gallar forsetaþingræðis og þingræðis, sem og kostir og gallar við að kjósa oddvita framkvæmdarvalds beinum kosningum eða viðhafa núverandi þingræðisskipan.

Helsti kosturinn við að kjósa oddvita framkvæmdarvalds sé að rjúfa samþættingu löggjafar- og framkvæmdarvalds. Slíkt leiðir til þess að þingið styrkist og skilið er algjörlega á milli valdþátta. Slíkt fyrirkomulag leiði til minni miðstýringu og aukinnar valddreifingar. Vissulega róttæk breyting en það sé það sem þjóðin kallar eftir.

Helstu ókostirnir endurspeglast í áhyggjum af samþjöppun valds og allt vald hverfist í kringum sterkan leiðtoga. Að kjósa framkvæmdarvaldhafa beint sé róttæk breyting á stjórnarumhverfi hér á landi sem muni ekki ná fylgi þjóðarinnar. Það sé aukinheldur gegn valddreifingu að valdið safnist saman á eins manns hendi. Þá væri algjört skilyrði að þingið væri sterkt mótvægi til að markmiðið um aðskilnað næði fram að ganga, sem sumir nefndarmanna hafi verulegar efasemdir um. Bent er á að setja verði hugmyndir um breytingar í sambandi við vandamál nútíðarinnar.

Aðalvandamál umhverfi stjórnmálanna í dag sé flokksræðið. Flokkarnir ákveða hverjir gegna þingmannsembættum hverju sinni. Þá sé enn fremur vandamál að fólk veit ekki hverja það er að kjósa til að gegna ráðherraembættum þ.e. að flokkar ganga óbundnir til kosninga. Flokkarnir velja jafnframt þá sem gegna ráðherraembættum. Ein helsta gagnrýnin á núverandi fyrirkomulag er að sama fólkið velst til áhrifa eftir styrk sínum innan flokks. Þessi veruleiki leiði til þess að tvöfalt kerfi gæti komið til greina, þ.e. að kjósa framkvæmdarvald og löggjafarvald hvort í sinni kosningu. Bent var á að staðan gæti hins vegar hæglega verið sú að oddviti framkvæmdarvalds væri úr sama flokki og meirihluti þingsins, en þá gæti samþætting orðið sú sama og í dag.

Þórhildur Þorleifsdóttir mætti á fundinn kl. 10.45.

3. Framlagning á fyrirkomulagi hlutverki forseta í ýmsum ríkjum - hlutverk og störf.

Nefndaritari lagði fram minnisblað fyrir fundinn um hlutverk og stöðu forseta í stjórnskipun annarra ríkja.

Nefndarmenn viku umræðum sínum á nýjan leik að embætti forseta. Eftir umræður nefndarinnar kæmu í meginatriðum þrjár leiðir til greina, með mismunandi áherslum þó. Í fyrsta lagi að forseti gegni embætti þjóðhöfðingja. Forseti gegni hlutverki forseta Alþingis og yfirmanns eftirlitsstofnana þingsins. Forsætisráðherra kjörinn beint eða yfirmaður eftirlitsvalds, umboðsmaður þjóðarinnar.

Í umræðunni var bent á að forsetaembættið væri í núverandi landslagi pólitískt. Forsetinn yrði enn pólitískari sem yfirmaður eftirlitskerfis. Hann bæri ábyrgð á kerfinu sem yrði jafnan háð fjárveitingum Alþingis. Það þyrfti verulega íhugun hvort veita ætti forseta, innan núverandi kerfisins, frekari pólitísk völd og íhlutun.

Nefndin setti upp tvo valkosti varðandi embætti forseta, sjá mynd 1 (fylgiskjal). Bent var á að ýmis atriði sem voru nefnd undir báðum valkostum gætu átt við bæði kerfi. Slík atriði eru tilgreind með plús.

Valkostur A: Forseti kosinn beinni kosningu. Undir þessum valkosti voru eftirfarandi atriði nefnd:
Þingið styrkt í stefnumótun og eftirliti. +
Skilvirkni þótt togstreita sé á milli valdþátta? +
Leggja fram ráðherralista fyrir kosningu?
Þarf forseti að undirrita lög eða nægir málskot til þjóðaratkv. og/eða stjórnlagadómstóls? +
Vantraust þings á forseta (impeachment).
Öflugt nefndarstarf. +
Sterkari nærstjórnir. +

Valkostur B:
Forseti sem þjóðhöfðingi (eða enginn/róterandi, valdalítill, jafnvel engin völd).
Alþingi kýs forsætisráðherra (í nokkrum umferðum ef þarf).
Þjóðaratkvæði eða þjóðarfrumkvæði (málskot til stjórnlagadómstóls). +
Ráðherrar sitja ekki á þingi. +
Ráðherrar leggja ekki fram frumvörp. +
Auka vægi nefnda.
Forseti þingsins með dagskrárvald.
Minnihluti þings með aukin völd. +
Stofnanir undir Alþingi.

Aukin völd til sveitarstjórna +

Nokkur atriði til frekari umhugsunar við valkost A. Möguleiki er á listakjöri í sambandi við kjör ráðherra, ráðherralisti sé lagður fram við kosningar til tiltekinna embætta. Bandaríkjamenn hafa aðeins kosið sér forseta sem velur ráðherra. Þar í landi hefur skapast sú hefð að valið sé fagfólk í viðkomandi málaflokki eða aðilar úr öðrum flokkum.

Aðalatriðið við báða kosti sé að kerfin nái fram þeim markmiðum sem áður hafa verið rædd, valddreifing, ábyrgð valdhafa og að tryggja lýðræðislega stefnumótun.

Kostur A sé jafnvel líklegri til að ná fram markmiðum um valddreifingu. Þá var bent á að kostur A sé ekki vænlegur til vinnings, þ.e. að þjóð og þing samþykki slíkan kost. Á móti kemur að þjóðin sé tilbúin í verulega uppstokkun og sjái nýtt fyrirkomulag ekki sem slæman hlut. Kostur B sé einfaldlega of daufur og muni ekki virka.

Rædd var uppstokkun á nefndarfyrirkomulagi. Leið A væri sennilega mjög skilvirk til að ná fram markmiðum þess að auka valddreifingu.

Í kjölfar þeirrar umræðu kemur fram það sjónarmið að spurningin sé ekki endilega kerfið, og að önnur kerfi hafi reynst betur en hið norræna þingræðiskerfi. Vandinn sé ekki fólgin í uppbyggingu og kerfið hefði ekki bjargað hruninu. Lausnin sé að taka núverandi kerfi, skera það upp en halda í hinn norræna menningararf. Óklókt sé að gera umfangsmiklar breytingar, taka upp flókin kerfi sem almenningur skilur illa sem veldur því að erfitt er að selja það þjóðinni. Að auki fylgi slíku kerfi, að kjósa yfirmann framkvæmdarvaldsins beint, engin trygging fyrir betra lýðræði. Lykilatriði sé fremur að efla lagasetningarhlutverk þingsins sjálfs, frá því sem það er nú, eins konar stimpilstofnun. Í því sambandi er bent á að breyting á leikreglum geti með tíð og tíma leitt til þess að hefðir breytast.

Nefndarmenn ræddu gallann í núverandi kerfi, áðurnefnt flokksræðið og að forsætisráðherra hafi tangarhald á þinginu. Sumir nefndarmanna eru sammála því að miklum ávinningi er hægt að ná með breytingum innan núverandi kerfis. Með mörgum breytingum sé hægt að styrkja þingið, t.d. með því að flytja lagasetningarvaldið í miklum mæli yfir til þingsins.

Gísli Tryggvason mætti á fundinn kl. 11.15.

Lykilatriði í aukinni valddreifingu er að auka hlut sveitarfélaga. Hlutfallslega þyrftu tekjur sveitarfélaga að aukast í samræmi við núverandi hlut, sem er um 28% af heildartekjum hins opinbera. Ríkið standi eftir með um 70%. Mikil einföldun er hins vegar að ræða þessa skiptingu á þennan hátt enda á fremur að horfa til hvaða málaflokkar séu hjá ríki og sveitarfélögum. Í því sambandi að færa fjárstjórnarvald í auknum mæli til sveitarfélaga þyrfti enn fremur að koma fram krafa um fækkun og styrkingu núverandi sveitarstjórna.

Nefndarmenn taka saman það sem þeir eru sammála um: Ráðherrar sitji ekki á þingi, ráðherrar leggi ekki fram frumvörp, þjóðaratkvæði/þjóðarfrumkvæði, styrkja þingið í stefnumótun og eftirliti, skilvirkni þótt togstreita sé milli valdþátta, þarf forseti að undirrita lög eða nægir málskot til þjóðaratkvæðis og/eða stjórnlagadómstóls?, valddreifing til héraða/nærsamfélaga.

Nefndarmenn eru auk þess allir sammála um að núverandi staða á forsetaembættinu sé óásættanleg og mikilvægt sé að stjórnarskráin endurspegli rétt fyrirkomulag á valdakerfinu. Þannig sé leppaorðalag óþarft, þó að það sé algengt í lýðveldisríkjum. Hins vegar þurfi nefndin að taka afstöðu til forsetaembættisins.

3. Tímaplan og verkáætlun

Samþykkt að Vilhjálmur og Ástrós taki saman blað þar sem mælt er fyrir um markmið og leiðir í nefndarstarfi B.

Nefndarritara falið að kanna með hvaða hætti mælt er fyrir um sveitarfélög í stjórnarskrám.
Nefndarritari lagði drög að minnisblaði um hlutverk forsetans fyrir nefndarmenn, með tölvupósti dags. 30. apríl síðastliðinn.

Ekki tekin afstaða til frekari verkáætlunar að svo stöddu.

Fleira var ekki gert og fundi slitið kl. 15.45.

Fundargerð ritaði Eva H. Baldursdóttir.