Stjórnlagaráð

Skýringar frá nefnd

1. Fyrirkomulag kosninga til Alþingis
   Almennt um ákvæðið: Greinin setur ramma um kosningakerfi sem kalla má kjördæmakjörið landskjör. Gengið er út frá eftirfarandi forsendum: Þingmenn eru almennt kosnir á landsvísu en þó má binda allt að 2/5 hluta (þ.e.a.s. allt að 25 þingmenn) við tiltekin kjördæmi Þingmenn eru kosnir með persónukjöri, þar sem heimilt er að kjósa bæði þvert á lista, og þvert á kjördæmi. Dæmi um nánari útfærslu kerfisins er að finna aftast í Viðaukum með tveimur tilbrigðum. Útfærslunni er ætlað að eiga heima í kosningalögum, ekki í stjórnarskrá. Nánari skýringar við einstaka málsgreinar:
   
   1. mgr.
   Á Alþingi eiga sæti 63 þjóðkjörnir þingmenn, kosnir leynilegri hlutbundinni kosningu með persónukjöri til fjögurra ára.
   Um er að ræða efnislega breytingu frá núverandi fyrstu málsgrein 31. gr. stjórnarskrárinnar, að því leyti að tekið er fram að þingmenn skuli kjörnir með persónukjöri.
   (Fjöldi) Nefndin gerir ráð fyrir óbreyttum þingmannafjölda, þ.e.a.s. að þeir verði áfram 63. Ekki þótti ástæða til að fækka þingmönnum í ljósi þess aukna hlutverks sem þinginu er ætlað.(Þjóðkjör) Með þjóðkjörnum þingmönnum er átt við að þingmenn skuli kosnir beint, í almennum kosningum.
   (Hlutbundin kosning) Með hlutbundinni kosningu er átt við að framboð eða hópar frambjóðenda skuli fá þingmannafjölda í samhengi við þann fjölda atkvæða sem þeim er greiddur. Þetta útilokar meirihlutakosningakerfi, til dæmis þau sem byggjast á einmenningskjördæmum. Undir hugtakið rúmast bæði þær kosningaaðferðir sem úthluta þingsætum fyrst til framboða sem og þær aðferðir sem byggjast á aðferðum á borð við stigagjöf eða forgangsröðun (STV).
   (Persónukjör) Tilgreint er að þingmenn skulu kosnir með persónukjöri. Þetta ber að túlka rúmt, með þeim hætti að kjósendur skuli hafa áhrif á það hvaða frambjóðendur ná kjöri, en ekki einungis hvaða flokkar. Þetta kemur í sjálfu sér ekki í veg fyrir að boðnir séu fram bundnir eða fyrirfram raðaðir listar svo lengi sem framboðum sé ekki skylt að bjóða fram slíka lista og svo lengi sem kjósendur geti gert breytingar á þeim bundnu listum sem boðnir eru fram eða haft áhrif á röð frambjóðenda að öðru leyti.
   (Kjörtímabil) Áfram er bundið í stjórnarskrá að þingmenn skulu kosnir til fjögurra ára í senn. Þetta hindrar ekki það að þingmenn missi þingsæti sitt við þingrof, eða önnur tilfelli sem stjórnarskráin tilgreinir.
   
   2. mgr.
   Atkvæði kjósenda alls staðar á landinu vega jafnt.
   Um er að ræða efnislega nýja málsgrein sem kveður á um að atkvæðavægi alls staðar á landinu skuli vera það sama. Almennt ber að túlka umrædda grein þannig að ákveðin reikniskekkja sé áfram heimil enda sé hún óhjákvæmileg, til dæmis ef skipta ætti sex þingsætum á tvö kjördæmi, eitt sem hefði 3001 kjósanda og annað sem hefði 2999 kjósendur, væri ekki unnt að skipta þingsætunum öðruvísi en að hvort fengi þrjú þingsæti. Þá mætti færa fyrir því rök að atkvæðavægi í seinna kjördæminu örlítið meira. Hér er ekki átt við slíka stærðfræðilega skekkju heldur að engum kjósanda sé fyrirfram úthlutað kerfisbundið meira vægi en öðrum, umfram það sem leiðir af hefðbundinni námundunar skekkju við úthlutun þingsæta á kjördæmi.
   Athuga ber þó að seinni málsgreinar greinarinnar gera ráð fyrir að öllum kjósendum á landinu standi allir frambjóðendur landsins til boða. Í þeim útfærslum sem sýndar eru í Viðauka eru því öll atkvæði, alls staðar á landinu, í grunninn eins, þótt kjörseðlarnir líti misjafnlega út milli kjördæma. Kjósendur er því ekki jafn bundnir við kjördæmin og áður. Af því leiðir að kjósendur alls staðar á landinu standa því andspænis sömu valkostum og því er atkvæðavægi þeirra allra sannarlega jafnt, í þeim kerfum.
   
   3. mgr.
   Í lögum má þó mæla fyrir um að tiltekinn fjöldi þingsæta, þó aldrei fleiri en 2/5 þeirra, sé bundinn ákveðnum kjördæmum. Skipting bundinna þingsæta skal vera þannig að ekki séu færri kjósendur á kjörskrá að baki hverju bundnu þingsæti en nemur meðaltali að baki allra þingsæta.
   Hér er löggjafanum veitt sú heimild að binda allt að 2/5 þingsæta við ákveðin kjördæmi. Sé miðað við að þingmenn verði 63 veitir þetta þá heimild til að binda 25 þingmenn í ákveðnum kjördæmum. Vel ber að merkja að umrædd þingsæti eru hugsuð sem lágmarkstrygging. Ekkert hindrar að úr kjördæmi með 5 bundnum þingsætum veljist 6, 7, 8 eða fleiri þingmenn, ef kjósendur á landinu kjósa að veita þeim frambjóðendum sem boðið hafa sig fram í kjördæminu brautargengi.
   Síðari málsliður tryggir að bundnu sætin í hverju kjördæmi standi sannarlega undir sér. Sé ákveðið kjördæmi til dæmis með 10% allra kjósenda landsins, getur það í mesta lagið fengið 10% allra þingsæta sem bundin sæti. Þar sem 63*10%= 6,3 þá mætti í mesta lagi binda 6 þingsæti í slíku kjördæmi. Hér er aftur vísað í dæmið í Viðauka til frekari glöggvunar.
   
   4. mgr.
   Jafnframt má setja í lög ákvæði um lágmarkshlutfall karla og kvenna.
   Umrædd málsgrein veitir löggjafanum heimild til að beita sérstökum úrræðum til að tryggja ákveðið hlutfall karla og kvenna meðal þingmanna. Ákvæðið getur til dæmis verið útfært með þeim hætti að flokkar hefðu ákveðna heimild til að fara fram á að þingsætum til frambjóðenda þeirra væri úthlutað á grundvelli ákveðinna sjónarmiða um kynjajafnrétti.
   
   5. mgr.
   Kjördæmin skulu vera fæst eitt en flest átta.
   Ákvæðið skýrir sig að mörgu leyti sjálft en það heimilar að landinu sé skipt upp í allt að átta kjördæmi. Útfærsla í Viðauka gerir ráð fyrir að þau verði fimm. Þá væri einnig heimilt að gera landið að einu kjördæmi, í því tilfelli myndi ekki reyna á málsgreinar um bundnu þingsætin.
   
   6. mgr.
   Í lögum skal tryggja að hver kjósandi geti valið frambjóðendur af einum eða fleiri listum jafnt í sínu kjördæmi sem utan þess.
   Í málsgreininni felst ítarleg skylda til að kosningalögin heimili kjósanda í fyrsta lagi að velja frambjóðendur af lista fleiri en einna samtaka og, í öðru lagi, að kjósandi geti jafnt valið frambjóðendur í sínu eigin kjördæmi sem og frambjóðendur af landslista eða úr öðrum kjördæmum. Í þessu felst reginmunur á því kerfi og því sem nú er við lýði, þar sem kjósendur geta aðeins merkt við frambjóðendur eins lista og geta ekki kosið menn utan þeirra eigin kjördæmis. Með ákvæðinu er þó ekki ætlað að girða fyrir að kjósendur geti merkt við lista, en löggjafanum er eftirlátið að taka afstöðu til hvernig slík atkvæði skuli gerð upp. Í útfærslu A í Viðauka er gert ráð fyrir að atkvæði sem greidd eru lista dreifist jafnt á alla frambjóðendur hans.
   
   7. mgr.
   Breytingar á kjördæmamörkum og tilhögun á úthlutun þingsæta, sem fyrir er mælt í lögum, verða aðeins gerðar með samþykki 2/3 atkvæða á Alþingi.
   Óbreytt málsgrein frá núverandi stjórnarskrá.

2. Styrkir til stjórnmálasamtaka
   Greinin er byggð á tillögu stjórnlaganefndar en með breytingum, að greinin nái einnig til frambjóðenda. Sama er talið gilda um skipulögð samtök sem taka þátt í umræðu um málefni sem fer í þjóðaratkvæðagreiðslu eða sambærilega svæðisbundna atkvæðagreiðslu.

3. Kosningaréttur
   Óbreytt ákvæði frá núgildandi stjórnarskrá. Rætt var um hvort veita ætti löggjafanum heimild til að veita fleirum en íslenskum ríkisborgurum færi á þátttöku í alþingiskosningum en ekki ákveðið að gera svo að sinni.

4. Kjörgengi
   Óbreytt frá núgildandi stjórnarskrá og tillögum stjórnlaganefndar.

5. Alþingiskosningar
   Óbreytt frá tillögu stjórnlaganefndar.

Skýringar frá nefnd

1. Fyrirkomulag kosninga til Alþingis
   Almennt um ákvæðið: Greinin setur ramma um kosningakerfi sem kalla má kjördæmakjörið landskjör. Gengið er út frá eftirfarandi forsendum: Þingmenn eru almennt kosnir á landsvísu en þó má binda allt að 2/5 hluta (þ.e.a.s. allt að 25 þingmenn) við tiltekin kjördæmi Þingmenn eru kosnir með persónukjöri, þar sem heimilt er að kjósa bæði þvert á lista, og þvert á kjördæmi. Dæmi um nánari útfærslu kerfisins er að finna aftast í Viðaukum með tveimur tilbrigðum. Útfærslunni er ætlað að eiga heima í kosningalögum, ekki í stjórnarskrá. Nánari skýringar við einstaka málsgreinar:
   
   1. mgr.
   Á Alþingi eiga sæti 63 þjóðkjörnir þingmenn, kosnir leynilegri hlutbundinni kosningu með persónukjöri til fjögurra ára.
   Um er að ræða efnislega breytingu frá núverandi fyrstu málsgrein 31. gr. stjórnarskrárinnar, að því leyti að tekið er fram að þingmenn skuli kjörnir með persónukjöri.
   (Fjöldi) Nefndin gerir ráð fyrir óbreyttum þingmannafjölda, þ.e.a.s. að þeir verði áfram 63. Ekki þótti ástæða til að fækka þingmönnum í ljósi þess aukna hlutverks sem þinginu er ætlað.(Þjóðkjör) Með þjóðkjörnum þingmönnum er átt við að þingmenn skuli kosnir beint, í almennum kosningum.
   (Hlutbundin kosning) Með hlutbundinni kosningu er átt við að framboð eða hópar frambjóðenda skuli fá þingmannafjölda í samhengi við þann fjölda atkvæða sem þeim er greiddur. Þetta útilokar meirihlutakosningakerfi, til dæmis þau sem byggjast á einmenningskjördæmum. Undir hugtakið rúmast bæði þær kosningaaðferðir sem úthluta þingsætum fyrst til framboða sem og þær aðferðir sem byggjast á aðferðum á borð við stigagjöf eða forgangsröðun (STV).
   (Persónukjör) Tilgreint er að þingmenn skulu kosnir með persónukjöri. Þetta ber að túlka rúmt, með þeim hætti að kjósendur skuli hafa áhrif á það hvaða frambjóðendur ná kjöri, en ekki einungis hvaða flokkar. Þetta kemur í sjálfu sér ekki í veg fyrir að boðnir séu fram bundnir eða fyrirfram raðaðir listar svo lengi sem framboðum sé ekki skylt að bjóða fram slíka lista og svo lengi sem kjósendur geti gert breytingar á þeim bundnu listum sem boðnir eru fram eða haft áhrif á röð frambjóðenda að öðru leyti.
   (Kjörtímabil) Áfram er bundið í stjórnarskrá að þingmenn skulu kosnir til fjögurra ára í senn. Þetta hindrar ekki það að þingmenn missi þingsæti sitt við þingrof, eða önnur tilfelli sem stjórnarskráin tilgreinir.
   
   2. mgr.
   Atkvæði kjósenda alls staðar á landinu vega jafnt.
   Um er að ræða efnislega nýja málsgrein sem kveður á um að atkvæðavægi alls staðar á landinu skuli vera það sama. Almennt ber að túlka umrædda grein þannig að ákveðin reikniskekkja sé áfram heimil enda sé hún óhjákvæmileg, til dæmis ef skipta ætti sex þingsætum á tvö kjördæmi, eitt sem hefði 3001 kjósanda og annað sem hefði 2999 kjósendur, væri ekki unnt að skipta þingsætunum öðruvísi en að hvort fengi þrjú þingsæti. Þá mætti færa fyrir því rök að atkvæðavægi í seinna kjördæminu örlítið meira. Hér er ekki átt við slíka stærðfræðilega skekkju heldur að engum kjósanda sé fyrirfram úthlutað kerfisbundið meira vægi en öðrum, umfram það sem leiðir af hefðbundinni námundunar skekkju við úthlutun þingsæta á kjördæmi.
   Athuga ber þó að seinni málsgreinar greinarinnar gera ráð fyrir að öllum kjósendum á landinu standi allir frambjóðendur landsins til boða. Í þeim útfærslum sem sýndar eru í Viðauka eru því öll atkvæði, alls staðar á landinu, í grunninn eins, þótt kjörseðlarnir líti misjafnlega út milli kjördæma. Kjósendur er því ekki jafn bundnir við kjördæmin og áður. Af því leiðir að kjósendur alls staðar á landinu standa því andspænis sömu valkostum og því er atkvæðavægi þeirra allra sannarlega jafnt, í þeim kerfum.
   
   3. mgr.
   Í lögum má þó mæla fyrir um að tiltekinn fjöldi þingsæta, þó aldrei fleiri en 2/5 þeirra, sé bundinn ákveðnum kjördæmum. Skipting bundinna þingsæta skal vera þannig að ekki séu færri kjósendur á kjörskrá að baki hverju bundnu þingsæti en nemur meðaltali að baki allra þingsæta.
   Hér er löggjafanum veitt sú heimild að binda allt að 2/5 þingsæta við ákveðin kjördæmi. Sé miðað við að þingmenn verði 63 veitir þetta þá heimild til að binda 25 þingmenn í ákveðnum kjördæmum. Vel ber að merkja að umrædd þingsæti eru hugsuð sem lágmarkstrygging. Ekkert hindrar að úr kjördæmi með 5 bundnum þingsætum veljist 6, 7, 8 eða fleiri þingmenn, ef kjósendur á landinu kjósa að veita þeim frambjóðendum sem boðið hafa sig fram í kjördæminu brautargengi.
   Síðari málsliður tryggir að bundnu sætin í hverju kjördæmi standi sannarlega undir sér. Sé ákveðið kjördæmi til dæmis með 10% allra kjósenda landsins, getur það í mesta lagið fengið 10% allra þingsæta sem bundin sæti. Þar sem 63*10%= 6,3 þá mætti í mesta lagi binda 6 þingsæti í slíku kjördæmi. Hér er aftur vísað í dæmið í Viðauka til frekari glöggvunar.
   
   4. mgr.
   Jafnframt má setja í lög ákvæði um lágmarkshlutfall karla og kvenna.
   Umrædd málsgrein veitir löggjafanum heimild til að beita sérstökum úrræðum til að tryggja ákveðið hlutfall karla og kvenna meðal þingmanna. Ákvæðið getur til dæmis verið útfært með þeim hætti að flokkar hefðu ákveðna heimild til að fara fram á að þingsætum til frambjóðenda þeirra væri úthlutað á grundvelli ákveðinna sjónarmiða um kynjajafnrétti.
   
   5. mgr.
   Kjördæmin skulu vera fæst eitt en flest átta.
   Ákvæðið skýrir sig að mörgu leyti sjálft en það heimilar að landinu sé skipt upp í allt að átta kjördæmi. Útfærsla í Viðauka gerir ráð fyrir að þau verði fimm. Þá væri einnig heimilt að gera landið að einu kjördæmi, í því tilfelli myndi ekki reyna á málsgreinar um bundnu þingsætin.
   
   6. mgr.
   Í lögum skal tryggja að hver kjósandi geti valið frambjóðendur af einum eða fleiri listum jafnt í sínu kjördæmi sem utan þess.
   Í málsgreininni felst ítarleg skylda til að kosningalögin heimili kjósanda í fyrsta lagi að velja frambjóðendur af lista fleiri en einna samtaka og, í öðru lagi, að kjósandi geti jafnt valið frambjóðendur í sínu eigin kjördæmi sem og frambjóðendur af landslista eða úr öðrum kjördæmum. Í þessu felst reginmunur á því kerfi og því sem nú er við lýði, þar sem kjósendur geta aðeins merkt við frambjóðendur eins lista og geta ekki kosið menn utan þeirra eigin kjördæmis. Með ákvæðinu er þó ekki ætlað að girða fyrir að kjósendur geti merkt við lista, en löggjafanum er eftirlátið að taka afstöðu til hvernig slík atkvæði skuli gerð upp. Í útfærslu A í Viðauka er gert ráð fyrir að atkvæði sem greidd eru lista dreifist jafnt á alla frambjóðendur hans.
   
   7. mgr.
   Breytingar á kjördæmamörkum og tilhögun á úthlutun þingsæta, sem fyrir er mælt í lögum, verða aðeins gerðar með samþykki 2/3 atkvæða á Alþingi.
   Óbreytt málsgrein frá núverandi stjórnarskrá.
2. Styrkir til stjórnmálasamtaka
   Greinin er byggð á tillögu stjórnlaganefndar en með breytingum, að greinin nái einnig til frambjóðenda. Sama er talið gilda um skipulögð samtök sem taka þátt í umræðu um málefni sem fer í þjóðaratkvæðagreiðslu eða sambærilega svæðisbundna atkvæðagreiðslu.
3. Kosningaréttur
   Óbreytt ákvæði frá núgildandi stjórnarskrá. Rætt var um hvort veita ætti löggjafanum heimild til að veita fleirum en íslenskum ríkisborgurum færi á þátttöku í alþingiskosningum en ekki ákveðið að gera svo að sinni.
4. Kjörgengi
   Óbreytt frá núgildandi stjórnarskrá og tillögum stjórnlaganefndar.
5. Alþingiskosningar
   Óbreytt frá tillögu stjórnlaganefndar.

Kosningar til Alþingis og alþingismenn

Ummæli:

Kosningar til Alþingis og alþingismenn

Ummæli:

Kosningar til Alþingis og alþingismenn

Ummæli:

Kosningar til Alþingis og alþingismenn

Ummæli:

31. gr. [Á Alþingi eiga sæti 63 þjóðkjörnir þingmenn, kosnir leynilegri hlutbundinni kosningu til fjögurra ára. Kjördæmi skulu vera fæst sex en flest sjö. Mörk þeirra skulu ákveðin í lögum, en þó er heimilt að fela landskjörstjórn að ákveða kjördæmamörk í Reykjavík og nágrenni. Í hverju kjördæmi skulu vera minnst sex kjördæmissæti sem úthluta skal á grundvelli kosningaúrslita í kjördæminu. Fjöldi þingsæta í hverju kjördæmi skal að öðru leyti ákveðinn í lögum, sbr. þó 5. mgr. Öðrum þingsætum en kjördæmissætum skal ráðstafa í kjördæmi og úthluta þeim til jöfnunar milli stjórnmálasamtaka þannig að hver samtök fái þingmannatölu í sem fyllstu samræmi við heildaratkvæðatölu sína. Þau stjórnmálasamtök koma þó ein til álita við úthlutun jöfnunarsæta sem hlotið hafa minnst fimm af hundraði af gildum atkvæðum á landinu öllu. Ef kjósendur á kjörskrá að baki hverju þingsæti, að meðtöldum jöfnunarsætum, eru eftir alþingiskosningar helmingi færri í einu kjördæmi en einhverju öðru kjördæmi skal landskjörstjórn breyta fjölda þingsæta í kjördæmum í því skyni að draga úr þeim mun. Setja skal nánari fyrirmæli um þetta í lög. Breytingar á kjördæmamörkum og tilhögun á úthlutun þingsæta, sem fyrir er mælt í lögum, verða aðeins gerðar með samþykki 2/3 atkvæða á Alþingi.]1) 1)L. 77/1999, 1. gr.

32. gr. [Alþingi starfar í einni málstofu.]1) 1)L. 56/1991, 7. gr.

33. gr. [Kosningarrétt við kosningar til Alþingis hafa allir sem eru 18 ára eða eldri þegar kosning fer fram og hafa íslenskan ríkisborgararétt. Lögheimili á Íslandi, þegar kosning fer fram, er einnig skilyrði kosningarréttar, nema undantekningar frá þeirri reglu verði ákveðnar í lögum um kosningar til Alþingis. Nánari reglur um alþingiskosningar skulu settar í kosningalögum.]1) 1)L. 65/1984, 2. gr.

34. gr. [Kjörgengur við kosningar til Alþingis er hver sá ríkisborgari sem kosningarrétt á til þeirra og hefur óflekkað mannorð.]1) [Hæstaréttardómarar eru þó ekki kjörgengir.]2) 1)L. 65/1984, 3. gr. 2)L. 56/1991, 8. gr.