Stjórnlagaráð

Íslensk stjórnskipan byggir á fulltrúalýðræði þar sem þjóðin veitir tilteknum handhöfum vald til að fara með umboð sitt, setja lög og taka mikilvægar ákvarðanir er varða almannahag. Lýðræðið byggir enda á því að allt vald stafi frá þjóðinni. Þjóðaratkvæðagreiðslur eru hins vegar þáttur í svokölluðu beinu lýðræði og í pólitískri og stjórnskipulegri umræðu leið sem nýtur almenns fylgis til að efla það. Með þjóðaratkvæði skapast enda möguleiki fyrir almenning til að taka þátt beint og milliliðalaust í ákvörðunartöku um mikilvæg málefni sem varða almannahag.

Ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur er að finna í stjórnarskrám meirihluta Evrópuþjóða. Í sumum ríkjum eru þjóðaratkvæðagreiðslur ekki viðhafðar t.d. í Þýskalandi og í öðrum ríkjum aðeins við ákveðin tilefni sem varnagli við fulltrúalýðræðið. Tilefni þjóðaratkvæðis eru mjög margvísleg en í sumum stjórnarskrám er ákveðið að almenn atkvæðagreiðsla skuli fara fram við tilteknar aðstæður. Annars er eingöngu um heimild að ræða t.d þannig að ákveðnum aðilum, ákveðnum fjölda þingmanna eða kjósenda, er áskilinn réttur til þess að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu um nánar tilgreind lög eða lagafrumvörp. Það er síðan breytilegt hvaða kröfur eru gerðar til afls atkvæða og kosningaþátttöku.Yfirleitt byggist þátttaka á beinum fyrirmælum í stjórnarskrá. Dæmi um ríki þar sem rík hefð er fyrir þjóðaratkvæðagreiðslum er Sviss.

Þjóðaratkvæðagreiðslur á Íslandi

Á fyrri hluta 20. aldar var fimm sinnum efnt til þjóðaratkvæðagreiðslu á Íslandi vegna fyrirmæla í stjórnlögum eða til þess að kanna afstöðu þjóðarinnar til einstakra málefna með ráðgefandi niðurstöðu. Segja má að frægust þessara þjóðaratkvæðagreiðslna sé kosningin um hina nýju lýðveldisstjórnarskrá sem framkvæmt var samhliða því að kosið var um sambandsslit við Dani árið 1944. Alþingi samþykkti þingsályktunartillögu um slit á dansk-íslenska sambandslagasamningnum frá 1918 og þar af leiðandi sjálfstæði Íslands sem var svo borin undir þjóðaratkvæði.

Á lýðveldistímanum frá 1944 hefur aldrei farið fram þjóðaratkvæðagreiðsla, en stjórnarskráin gerir þó ráð fyrir slíkum atkvæðagreiðslum í þremur tilvikum. Í fyrsta lagi er gert ráð fyrir þjóðaratkvæði í 3. mgr. 11. gr. sem varðar lausn forseta frá embætti. Krafan þarf fyrst að hljóta samþykki frá ¾ hluta Alþingismanna og í kjölfarið þarf að fara fram þjóðaratkvæðagreiðsla um frávikningu forseta innan tveggja mánaða frá samþykki þingsins. Í öðru lagi er mælt fyrir um þjóðaratkvæðagreiðslu í 26. gr. stjórnarskrárinnar sem fjallar um málskotsrétt forsetans og í þriðja lagi skal breyting á kirkjuskipan ríkisins ganga til þjóðaratkvæðis allra kosningarbærra manna í landinu sbr. 2. mgr. 79. gr. stjórnarskrárinnar.

Í stjórnarskránni fyrirfinnst ekki heimild til þess að ákveðinn hluti kjósenda geti kallað eftir þjóðaratkvæðagreiðslu en í ýmsum erlendum stjórnarskrám má finna ýmis dæmi þess að slíka atkvæðagreiðsla fari fram að frumkvæði tilskilins fjölda kjósenda (e. national initiative).

Þjóðaratkvæðagreiðsla í öðrum ríkjum

Þjóðarfrumkvæði er einna þekkst úr Grikklandi hinu forna og í Bandaríkjunum er að það heimilað í einstökum fylkjum. Á vettvangi Evrópuráðsins hefur þjóðarfrumkvæði verið til umræðu sem liður í því að efla þátttöku almennings í þróun lýðræðis. Í beinu sambandi við framangreint má nefnda að í grænbók Evrópuráðsins um framtíð lýðræðis í Evrópu er fjallað um þjóðarfrumkvæði og þjóðaratkvæðagreiðslur sem leiðir til eflingar lýðræðis og beinni þátttöku almennings í þróun þess.

Þjóðaratkvæðagreiðsla að frumkvæði kjósenda hefur verið tíðkuð í Sviss frá því árið 1891 þegar slíkt ákvæði var fyrst tekið upp í stjórnarskrá. Samkvæmt núgildandi reglum þar í landi geta 100 þúsund kjósendur þar í landi kallað fram endurskoðun á stjórnarskrá, þá getur sami fjöldi krafist breytinga á einstökum ákvæðum stjórnarskrárinnar. Í einstökum kantónum í Sviss geta kjósendur jafnframt haft frumkvæði að þjóðaratkvæðagreiðslum um almenna löggjöf.

Þjóðaratkvæði er einnig þekkt fyrirbæri í Ítalíu. Í 75. gr. stjórnarskrárinnar þar í landi er kveðið á um að 500 þúsund kjósendur geti kallað fram þjóðaratkvæði um gildi löggjafar eða annarra ákvarðana löggjafarvaldsins með nokkrum undantekningum t.d. varðandi skattalög og fjárlög. Atkvæðagreiðslan er gild ef meiri hluti kjósenda tekur þátt í henni og ef krafan hefur verið samþykkt af meiri hluta greiddra atkvæða. Þá er jafnframt fjallað um í 138. gr. ítölsku stjórnarskrárinnar að stjórnarskrárbreytingar skuli bera undir þjóðaratkvæði ef 1/5 hluti þingdeildarmanna krefst þess, 500 þúsund kjósendur eða fimm héraðsráð.

Í stjórnaskrá Litháen er kveðið á um að mikilvægustu ákvarðanir um hag ríkisins og almennings skuli bera undir landsmenn í þjóðaratkvæðagreiðslu. Þingið getur kallað fram slíka atkvæðagreiðslu en einning skal hún framkvæmd ef 300 þúsund kjósendur krefjast þess. Í stjórnarskrá Lettlands er kveðið á um að 10% kjósenda geti lagt útfærða breytingu á stjórnarskránni fyrir forseta landsins, sem skal leggja hana fyrir þingið. Fallist þingið ekki á breytinguna, skal hún lögð fyrir þjóðaratkvæði.

Þjóðaratkvæði á Norðurlöndunum

Í dönsku stjórnarskránni (d. grunnloven) frá 1953 er kveðið á um þjóðaratkvæðagreiðslur í fjórum tilvikum. Danmörku segir í 42. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að ef frumvarp til laga hefur verið samþykkt af danska þjóðþinginu geti þriðjungur þingmanna krafist þess innan tiltekins frests að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla um hið samþykkta frumvarp. Ýmis lög eru þó undanþegin þessari heimild svo sem fjárlög og ýmis löggjöf er varðar skatta. Þá er í 20. gr. dönsku stjórnarskráinnar kveðið á um að ef lagafrumvarp felur í sér valdframsal til fjölþjóðlegra stofnana á grundvelli alþjóðasamnings þurfi slikt frumvarp að hljóta samþykkti 5/6 hluta þingmanna. Ef það hlýtur ekki þann stuðning en nýtur engu að síður stuðnings meiri hluta þingmanna, er hægt að bera það undir þjóðaratkvæði í samræmi við 5. mgr. 42. gr. stjórnarskrárinnar. Frá árinu 1953 til dagsins í dag hafa farið fram fjórar þjóðaratkvæðagreiðslur í Danmörku á grundvelli 20. gr. stjórnarskrárinnar um framsal ríkisvalds. Allar hafa þær tengst Evrópusambandinu, en fyrsta atkvæðagreiðslan var árið 1972 þar sem Danir samþykktu aðild.

Í norsku stjórnarskránni frá 1814 (n. Grunnloven) eru engin ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur. Hins vegar hefur ekkert verið talið því til fyrirstöðu í norskri stjórnskipun að meiri hluti þingmanna ákveði að efnt verði til þjóðaratkvæðagreiðslu, sem er ráðgefandi um tiltekið málefni. Slíkar ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslur hafa nokkrum sinnum átt sér stað m.a. árin 1972 og aftur árið 1994 um aðild Noregs að Evrópusambandinu. Þar sem stjórnarskrárin mælir ekki fyrir um þjóðaratkvæði er ekki talið að úrslit slíkrar atkvæðagreiðslu um tiltekið málefni geti verið stjórnskipulega bindandi fyrir handhafa ríkisvalds. Þess vegna er talað um þjóðaratkvæði þar í landi sem ráðgefandi.

Í sænsku stjórnarskránni frá 1974 (s. regeringsformen) er gert ráð fyrir tvenns konar þjóðaratkvæðagreiðslum. Annars vegar í tengslum við breytingar á stjórnarskránni sbr. 3. mgr. 15. gr. og hins vegar samkvæmt 4. gr. 8. kafla þar sem segir að efna skuli til ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu um tiltekið málefni. Sex slíkar ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslur hafa verið framkvæmdar í Svíþjóð á árunum 1922-2003. Má þar nefna að árið 1922 var kosið um áfengisbann og árið 1994 um aðild að Evrópusambandinu.

Í finnsku stjórnarskránni frá 1999 er mælt fyrir um heimild til að efna til ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu um tiltekið málefni. Heimildin er valkvæð líkt og í sænskri stjórnskipan og háð vilja þingsins. Ákvörðun um þjóðaratkvæði er tekin í formi laga.

Þröskuldar þjóðaratkvæðis

Yfirleitt eru þröskuldar á þjóðaratkvæðagreiðslur í stjórnskipun ríkja. Oft er mælt fyrir um aukinn meirihluta atkvæða t.d. 2/3 gildra atkvæða og/eða lágmarkskjörsókn svo að þjóðaratkvæðisgreiðslan sé lögum samkvæmt. Raunar má segja að lágmarkskjörsókn feli í reynd í sér kröfu um aukinn meirihluta, þeim mun stærri sem kjörsóknin er minni.

Kostur slíkra þröskulda í þjóðaratkvæðagreiðslu er að þeir koma í veg fyrir að lítill meirihluti ráði úrslitum þegar fáir kjósa. Gallinn er sá að meirihluti kjósenda þ.e. gildra atkvða getur tapað sem er ákveðið brot á meirihlutareglunni.