Stjórnlagaráð

Hvað er stjórnarskrá?

Stjórnarskrá geymir helstu reglur um stjórnskipun ríkis og grundvallarmannréttindi. Þar eru jafnframt sameinaðar ákveðnar hugmyndir og hugarstefnur um grundvallarfyrirkomulag á stjórnskipulagi þjóðar. Hin sérstaka stjórnarskrá er eitt höfuðeinkenni íslenskrar stjórnskipunar. Hún er æðri öðrum lögum í landinu vegna þess að hún er sett með öðrum og vandaðri hætti en almenn lög. Öll lög verða að vera innan þess ramma stjórnarskrárinnar, og mega athafnir hinna þriggja handhafa ríkisvaldsins, löggjafar-, framkvæmda-, og dómsvald, ekki brjóta í bága við ákvæði hennar. Einnig endurspeglar stjórnarskráin á vissan hátt hugmyndafræðilegan og siðferðilegan grundvöll ríkisins. Í stuttu máli má því segja, að stjórnarskráin sé kjölfesta þjóðfélagsins. Henni er erfiðara að breyta en almennum lögum, enda á hún að geta staðið af sér tíð veðrabrigði stjórnmálanna.

Til hvers er stjórnarskráin og hvaða hlutverki gegnir hún?

Stjórnarskrá geymir grundvallarreglur um stjórnskipun ríkis og grundvallarmannréttindi borgaranna. Hún er rétthærri öðrum lögum eins og áður segir og gegnir margþættu hlutverki. Hún bindur hendur ríkisvaldsins við meðferð opinbers valds og afmarkar hlutverk valdhafanna þriggja, löggjafar-, framkvæmdar og dómsvaldsins. Stjórnarskráin byggir á þeirri meginforsendu að allt vald skuli reist á lögum, en þar er spornað við því, að þeir sem fara með ríkisvald hverju sinni,  beiti því að geðþótta.

Stjórnskipun ríkis þarf ekki nauðsynlega að byggjast á skráðri stjórnarskrá. Til eru dæmi um lönd sem búa við óskráðar stjórnskipunarreglur.  Í flestum lýðræðisríkjum er byggt á stjórnarskrárhyggju, en það er sú hugarstefna sem liggur að baki stjórnarskrám. Höfuðeinkenni íslenskrar stjórnskipunar er hin skráða stjórnarskrá,, en þess má geta að eitt megineinkenni stjórnskipunar, lýðræðið, er ekki nefnt berum orðum í stjórnarskránni, þótt íslensk stjórnskipun sé óumdeilanlega lýðræðisleg, þ.e. að allir borgarar samfélagsins kjósa æðstu valdhafa, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, svo sem um aldur og ríkisborgararétt.

Stjórnarskrárhyggju má rekja til ársins 1787 þegar Bandaríkjamenn settu sér fyrstu stjórnarskrána og höfnuðu með því hugmyndum um óskráða stjórnskipun líkt og þróaðist í Englandi. Var talið að með ritaðri stjórnarskrá sem erfitt væri að breyta, yrði fremur hægt að fyrirbyggja misbeitingu valds og hagsmunir almennings yrðu því betur tryggðir. Markmið hennar er því fyrst og fremst að standa vörð um mikilvæg réttindi borgaranna. Stjórnskrárhyggja er samofin grundvallarkenningum réttarheimspeki um réttarríkið og kenningar um þrígreiningu ríkisvalds.

Hvað er réttarríki?

Með réttarríki er átt við ríki sem byggir á lögum, þar sem rétturinn ríkir, en ekki mennirnir. Handhafar ríkisvaldsins eru auk þess bundnir af því við meðferð opinbers valds. Markmið réttarríkisins er m.a., að lög skuli vera skýr, stöðug, framvirk og aðgengileg og kvaðir og skerðingar á frelsi manna gerðar með lögum og sjálfstæði dómstólanna tryggt. Hugsjónin um réttarríkið mótar allt réttarkerfi okkar og stjórnskipun.

Til hvers er ríkið? Skipulag þess og lagareglur um störf æðstu handhafa ríkisvalds.

Ríki er mannlegt samfélag sem hefur varanleg yfirráð yfir tilteknu landsvæði, býr við lögbundið skipulag og lýtur stjórn er sækir vald sitt til samfélagsins sjálfs en ekki til annarra ríkja, enda fari sú stjórn með æðsta vald í landinu. Samkvæmt þessu eru fjögur grundvallaratriði óhjákvæmileg fyrir tilvist ríkis: fólk, land, lögbundið skipulag og stjórnarfarslegt sjálfstæði.

Eitt megineinkenni ríkis er lögbundið skipulag sem heimilt er eða skylt að halda uppi valdi. Ríki án réttarreglna er óhugsandi, en réttarreglurnar þurfa hins vegar ekki að vera skráðar. Skráð stjórnlög eða stjórnarskrár eru aftur á móti meginstef meðal lýðrænna vestrænna ríkja og þjóna þeim tilgangi að vera grundvöllur ríkisins.  Aðrar réttarreglur í ríkinu eiga jafnframt beint eða óbeint upptök sín eða undirstöðu í stjórnarskrá. Allir þættir ríkisvaldsins, hvort sem um er að ræða lagasetningarvald, framkvæmdarvald eða dómsvald, eiga jafnan stoð í stjórnlögum. Ríki og stjórnskipun eru því í órofa sambandi. Ekkert ríki lifir án stjórnskipunar í einni eða annarri mynd.

Í íslensku stjórnarskránni er opinberu valdi skipt á hendur þriggja valdstólpa: löggjafar-, framkvæmdar- og dómsvald. Byggir sú skipting á kenningunni um þrígreiningu ríkisvalds og á einkum rætur að rekja til rits franska stjórnspekingsins Montesquieu, Um anda laganna, sem kom út árið 1748. Kenningin byggir á því, að hver aðili fari með sína grein ríkisvaldsins og hver þeirra um sig eigi að tempra eða takmarka vald hins. Montesquieu taldi, að hætt yrði við ofríki og kúgun, ef allt ríkisvald er á einni hendi eða í höndum einnar stofnunar. Með slíkri skiptingu sé komið í veg fyrir, að nokkur valdhafanna verði svo sterkur, að hann geti svipt þegnanna frelsi með ofríki og eigin geðþótta. Þannig setur löggjafinn lög sem  framkvæmdarvaldið framfylgir og dómstólar dæma eftir. Dómstólar gegna einnig því hlutverki að standa vörð um stjórnarskrárréttindi borgaranna og gæta þess, að valdhafar séu innan þeirra marka sem stjórnarskráin setur þeim.  

Höfuðeinkenni íslenskrar stjórnskipunar

Sérstök stjórnarskrá, lýðveldisstjórnarform, þrígreining ríkisvaldsins, þingræði, lýðræði, sjálfsákvörðunarréttur þegnanna og rík mannréttindavernd eru höfuðeinkenni íslenskrar stjórnskipunar og reyndar margra annarra vestræna lýðræðisríkja, þó einkum Norðurlandanna.

Hvers vegna þarf að endurskoða stjórnarskrána?

Það er lykilspurning að spyrja sig hvort þörf er á að endurskoða stjórnarskrána. Þá er enn fremur spurning hversu víðtæk sú endurskoðun á að vera. Á að setja algerlega nýja stjórnarskrá eða bæta inn í og breyta orðalagi þar sem þess er talin þörf? Í því sambandi er mikilvægt að velta því fyrir sér, hvert er hlutverk stjórnarskrárinnar, sem og hvað við viljum að það sé. Litið hefur verið svo á, að tilgangur stjórnarskrárinnar sé að vera kjölfesta í þjóðfélaginu þar sem hún mælir fyrir um skipulag ríkisins, meðferð ríkisvalds og verkaskiptingu handhafa þess, löggjafans, framkvæmdarvaldsins og dómsvaldsins. Stjórnarskráin geymir því grundvallarreglur en jafnframt lagareglur sem dómstólar beita og túlka í dómsmálum, t.d. um það, hvort mannréttindi hafi verið skert. Spurningin er hvort vilji er til þess að breyta grundvallarreglum stjórnarskrárinnar eða fyrst og fremst laga orðalag, t.d. að kveða skýrar á um hlutverk ráðherra, alþingis og dómstóla. Í því sambandi má nefna, að á Íslandi er þingræði en slíkt kemur ekki fram í stjórnarskránni. Þá er ekki nefnt að Ísland sé lýðræðisríki, þó svo að við búum við lýðræðishefðir. Þannig mætti setja inn í stjórnarskránna helstu einkenni stjórnskipulagsins sem byggja á löngum stjórnskipunarvenjum, svo dæmi séu tekin. Í almennri umræðu hafa ýmis önnur atriði verið nefnd sem gætu komið til endurskoðunar, en það er m.a. hlutverk þjóðfundarins sem þverskurðar þjóðarinnar og síðar stjórnlagaþings að gera tillögur um grundvallarviðmið er skuli birtast í grunnreglum þjóðfélagsins, stjórnarskránni.

Hversu oft á að breyta stjórnarskránni?

Samkvæmt texta núgildandi stjórnarskrár er erfiðara að breyta henni en almennum lögum. Nú er breytingarhátturinn á þá leið að Alþingi þarf að samþykkja frumvarp, að því búnu þarf að rjúfa þing og efna til almennra kosninga. Nýtt Alþingi þarf svo aftur að samþykkja frumvarpið  óbreytt og þá fyrst getur breyting á stjórnarskránni tekið gildi. Með þessum sérstöku aðferðum til að breyta stjórnarskránni  getur hún staðið af sér hin tíðu veðrabrigði stjórnmálanna og stundarátök þjóðfélagsaflanna. Þá þurfa valdhafarnir þrír að vera innan þess ramma sem stjórnarskráin setur þeim við meðferð opinbers valds og spornar við geðþóttaákvörðunum þeirra. Ef þeir gætu breytt henni að vild gæti stjórnarskráin orðið haldlaust tæki til að gegna því hlutverki.  

Saga stjórnarskrárinnar

Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands var samþykkt árið 1944 að undangenginni þjóðaratkvæðagreiðslu þar sem yfir 95% prósent kjósenda samþykktu hana. Um leið var samþykkt að slíta sambandi við danska konungsstjórn.

Í raun er núgildandi stjórnarskrá þriðja stjórnarskráin sem tekið hefur gildi á Íslandi. Fyrstu stjórnarskrána færði Kristján IX. Danakonungur Íslandi árið 1874. Aðra stjórnarskrá sína samþykktu Íslendingar árið 1920 í kjölfar þess, að íslenska ríkið var orðið fullvalda og sjálfstætt ríki í konungssambandi við Dani árið 1918. Í samræmi við ákvæði sambandslagasamningsins ákváðu Íslendingar síðan að rjúfa samband ríkjanna og stofna lýðveldi árið 1944. Við það tækifæri var núgildandi stjórnarskrá sett. Var aðdragandi að setningu hennar ekki langur, og í raun var gengið út frá því í þeirri vinnu, að heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar skyldi gerð fljótlega. Helstu breytingar hennar lutu að sjálfstæðisbaráttunni og því, að tekið var upp embættið forseti í stað konungs. Ákvæði stjórnarskrárinnar voru því aðlögðuð að því og forseti nefndur í stað konungs sem hafði þó svipað hlutverk og forveri hans, en vald hans takmarkað allnokkuð.

Þrátt fyrir þrjár stjórnarskrár síðustu 130 ár og margvíslegar breytingar á afmörkuðum þáttum hennar, einkennist stjórnskipuleg þróun Íslands af samfellu sem byggir á óbreyttum grunni frá upphafi. Í raun má segja, að síðari tvær stjórnarskrárnar byggi á þeirri elstu frá 1874 sem var í stórum dráttum samhljóða dönsku stjórnarskránni. Þannig er kaflaskipan til dæmis óbreytt.

Nokkrar breytingar hafa þó náð fram að ganga frá gildistöku stjórnarskrárinnar árið 1944. Ein veigamesta breytingin var heildarendurskoðun á mannréttindakafla hennar 1995. Með þeim breytingum var réttindavernd borgaranna bætt verulega og mannréttindaákvæðin aðlöguð ákvæðum alþjóðlegra mannréttindasamninga sem Ísland er aðili að.

Saga stjórnarskráa í heiminum

Sérstakar stjórnarskrár eiga fyrst og fremst rætur sínar að rekja til stjórnarskrár Bandaríkjanna frá 1787 og mannréttindayfirlýsingar þeirra sem og stjórnarskrár sem Frakkar settu sér árið 1789, eftir stjórnarbyltinguna þar í landi. Önnur ríki sem öðluðust stjórnfrelsi í kjölfarið, tóku að setja sér stjórnarskrá að dæmi þessara þjóða. Stjórnarskrár ríkja urðu algengar á 19. og 20. öldinni, en til eru ríki sem búa við óskráðar stjórnskipunarreglur, til að mynda Bretland og Nýja- Sjáland. Nú á dögum eru stjórnarskrár sem grundvöllur stjórnskipunar mjög algengt form í vestrænum ríkjum, og hefur setning þeirra iðulega haldist í hendur við breytingar á stjórnarháttum ríkja þegar lýðræði hefur rutt sér til rúms.

Uppbygging núverandi stjórnarskrár

Uppbygging stjórnarskrárinnar ber keim af því, að hún er að stofni til frá 19. öld. Þannig er kaflinn um mannréttindi aftastur, en hann er víða fremstur í nýlegri stjórnarskrám. Þá hefur stjórnarskráin að geyma knappan texta og löggjafanum er víða eftirlátið að útfæra nánar ýmis efnisatriði.

Heildarendurskoðun á stjórnarskránni átti að fara fram eftir að lýðveldisstjórnarskráin var sett árið 1944. Sú endurskoðun hefur hins vegar aldrei orðið að veruleika. Einstakar breytingar hafa þó náð fram að ganga, oftast um tilhögun kosninga og kjördæmaskipan, en einnig umfangsmeiri, svo sem endurskoðun á mannréttindakaflanum árið 1995 og á starfsháttum Alþingis 1991.

Stjórnarskránni er skipt í eftirfarandi kafla: I. kafli er um stjórnarformið og grundvöll stjórnskipunnar, II. kafli um forseta og framkvæmdarvald, III. kafli um alþingiskosningar, IV. kafli um Alþingi, V. kafli um dómstólana, VI. kafli um þjóðkirkjuna og trúfrelsi og VII. kafli um mannréttindi.