Stjórnlagaráð

 

GREINARGERÐ V. ÁFANGASKJALS EFTIR 15. RÁÐSFUND STJÓRNLAGARÁÐS

Hér verða gerðar athugasemdir um drög að nýrri stjórnarskrá eftir 15. ráðsfund Stjórnlagaráðs. Flestar, ef ekki allar, tillögur ráðsins eru til mikilla bóta ef miðað er við núverandi stjórnarskrá og óskrifaðar stjórnskipunarhefðir, en ekki er gengið nógu langt í nokkrum atriðum og orðalag mætti vera skýrara á vissum stöðum. Það er ekki nægilega langt gengið í að tryggja aðskilnað valdþátta og betur þarf að taka tillit til niðurstaðna þjóðfundar á nokkrum stöðum. Töluvert vantar einnig enn upp á að almenningi sé veitt það aðhaldsvald sem honum ber. Sem dæmi er engin leið fyrir almenning til að losna við þjóðfjandsamlega ríkisstjórn, nema sú sama ríkisstjórn vilji losna við sig sjálfa. Einnig vantar nánast öll ákvæði um starfsemi stjórnmálaflokka og mikið vantar enn upp á sannfærandi aðskilnað löggjafarvalds og framkvæmdarvalds að öðru leyti en því að ráðherrar sitja ekki á þingi. Þá virðst lítill vilji til að gefa kjósendum kost á að velja sér löggjafarvald án þess að velja sér framkvæmdarvald í leiðinni.

Ýmislegt hér að neðan er ekki rökstutt með akademískt fullnægjandi hætti, enda breytast tillögur ráðsins nánast frá degi til dags, og ber því að líta á athugasemdir þessar sem stikkprufu frekar en fullmótaðar tillögur með öllu því sem við á. Það er þó von höfundar að athugasemdirnar verði teknar til efnislegrar umfjöllunar ráðsins eins fljótt og hægt er og lýsir sig tilbúinn til að rökstyðja þær og ræða eftir því sem Stjórnlagaráð óskar eftir og við verður komið.

 

MANNRÉTTINDI

 

7. Upplýsingafrelsi
Fyrst er til að taka kaflann um upplýsingafrelsi þar sem stendur að listi „yfir öll mál og gögn í vörslu hins opinbera, uppruna þeirra og innihald, skal vera öllum aðgengilegur“.

Hér er spurningin hvað er aðgengi. Þegar um ógnarstóran lista með misupplýsandi fyrirsögnum er að ræða er ekki nægilegt að hann sé aðgengilegur. Hægt er að leyna upplýsingum með ýmsum hætti öðrum en að stinga þeim undir stól, t.d. með því að fela þær í miklu magni annarra upplýsinga, með ógegnsærri orðræðu eða jafn hversdagslegum hlutum eins og opnunartíma skrifstofa. Hér, og e.t.v. í næstu grein á eftir, verður því að hnykkja á að upplýsingarnar skulu ætíð auðfinnanlegar. „Ætíð“ til að fyrirbyggja tafir á afhendingu gagna og „auðfinnanlegar“ til að leggja áhersu á leitarhæfni gagnanna - sem er þeim mikilvægara eftir því sem magn gagna eykst.

Þannig gæti seinni hluti 3. málsgreinar upplýsingafrelsiskaflans hljómað:

„Listi yfir öll mál og gögn í vörslu hins opinbera, uppruna þeirra og innihald, skal ætíð vera öllum aðgengilegur og skulu gögnin vera leitarvæn og þannig auðfinnanleg“.

Í lokagrein upplýsingagreinarinnar mætti einnig að ósekju finnast hámarkstímamörk leyndartíma, t.d. 20 ár. Það að löggjafinn gæti haft þann tíma eftir hentugleikum býður upp á misnotkun.

10. Trúfrelsi
Jafnræðisregla mannréttindakaflans hnykkir sérstaklega á rétti hvers og eins til að standa jafnfætis öðrum þegnum án tillits til trúarbragða, og er því óljóst hvers vegna sérstaklega þurfi grein í stjórnarskrá til að undirstrika það frekar en til dæmis rétt til að iðka stjórnmálaskoðanir sínar opinberlega. Þessi kafli bætir því við jafnræðiskaflann að a) fólki sé heimilt að iðka trú sína opinberlega, b) fólki sé heimilt að breyta um trúarbrögð og c) stjórnvöld verndi trúfélög.

Það má til sanns vegar færa að í liðum a) og b) sé verið að koma til móts við mannréttindayfirlýsingu Sameinuðu þjóðanna og mannréttindasáttmála Evrópu þótt óljóst sé hvers vegna þetta er sérstaklega tekið fram í stjórnarskrá fram yfir t.d. 12. grein mannréttindasáttmálans (réttur til að stofna til hjúskapar) eða 27. grein mannréttindayfirlýsingarinnar, en báðar greinarnar hafa mun nútímalegri skírskotun en trúfrelsisgreinin og snerta líf fleiri.

Enginn rökstuðningur er þó í athugasemdum fyrir eftirfarandi ákvæði: „Stjórnvöldum ber að vernda öll skráð trúfélög og lífsskoðunarfélög.“ Það er vandséð hvers vegna stjórnvöldum beri að vernda trúfélög umfram t.d. Styrktarfélag lamaðra og fatlaðra eða Samtökin 78 svo dæmi séu tekin – en allir þessir hópar eru verndaðir af jafnræðisreglu 2. greinar mannréttindakaflans. Þetta ákvæði ber að fjarlægja því það er beinlínis í bága við jafnræðisregluna með því að vernda þessa tegund hópa fram yfir aðra.

Best færi á því ef grein um trúfrelsi væri felld niður, enda er trúfrelsi tryggt í jafnræðiskaflanum.

11. Þjóðkirkja

Stór meirihluti stjórnlagaráðsfulltrúa hefur lýst þeirri skoðun sinni opinberlega að aðskilja eigi kirkju frá ríki en þjóðfundur var hins vegar klofinn í þessu atriði. Því færi einstaklega vel á því að ágreiningur um þjóðkirkju yrði til lykta leiddur í sérstakri þjóðaratkvæðagreiðslu meðfram atkvæðagreiðslu um stjórnarskrá, e.t.v. með öðrum vel völdum þrætueplum sem erfitt væri að öðrum kosti að ná samstöðu um meðal þjóðarinnar. Fimm ár í endurskoðun á stöðu evangelísku lútersku kirkjunnar er nokkuð vel í lagt, enda fá önnur mál í drögum þessum ekki sama frest, þó um nokkuð miklar breytingar sé að ræða.

Að öðrum kosti væri hægt að fara bil beggja eins og gert er í 16. grein spænsku stjórnarskrárinnar, þar sem 3. liður hljómar svona:

• No religion shall have a state character. The public authorities shall take into account the religious beliefs of Spanish society and shall consequently maintain appropriate cooperation relations with the Catholic Church and other confessions.

Hér er sagt beinum orðum að engin trúarbrögð skulu ríkisstimpluð, en að horfa skuli til trúarhefða hins spænska þjóðfélags, og er Kaþólska kirkjan nefnd þar sérstaklega, og fær þar með ákveðin sess umfram önnur trúfélög, þó þau skulu njóta jafnræðis, hneigist hið spænska þjóðfélag í þá átt.

25. Eignaréttur
Tillaga Stjórnlagaráðs er á þessa leið:

• Eignarrétturinn er friðhelgur. Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir.
• Eignarrétti fylgja skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög. Nýting eignarréttar skal ekki ganga gegn almannahag.

Fyrsta málsgrein samsvarar 72. málsgrein núgildandi stjórnarskrár. Hér er þó full ástæða til að staldra við því hvergi í stjórnarskránni er fastar að orði kveðið um réttindi borgara. Misskiptingin í þjóðfélagi okkar er slík að varla verður við unað og ekkert bendir til að henni sé að linna eða ganga til baka. Auður sem safnast hefur á fárra hendur er í sorglega mörgum tilfellum tengdur óheiðarlegri háttsemi, spillingu stjórnmála- og embættismanna eða annars konar hegðun sem beinlínis kemur niður á almannahag. Því verður að vera hér strangt orðað ákvæði um að sjálftaka verði ekki liðin og teljist ekki til eigna – og að slík eignasöfnun sé brot á stjórnarskrá og fyrnist ekki gagnvart lögum. Þetta þarf einnig að eiga við óheiðarlega áunnin réttindi, svo sem lífeyrisréttindi. Ef einhver grein stjórnarskrárinnar þarf að breytast eftir reynslu hrunsins, þá er það þessi grein. Hægt er að benda á 33. grein spænsku stjórnarskrárinnar til viðmiðunar, en þar er litið á eign sem hluta af samfélaginu í heild, en ekki handan þess:

1. The right to private property and inheritance is recognized.
2. The social function of these rights shall determine the limits of their content in accordance with the law.
3. No one may be deprived of his or her property and rights, except on justified grounds of public utility or social interest and with a proper compensation in accordance with the law.

Það færi vel á því að eignarréttarhugtakinu í stjórnarskrá Íslands yrði breytt í þessa átt enda verður eign aldrei til í tómarúmi – heldur í þjóðfélagi. Sem lágmark þarf að tryggja að markaðslögmál ráði ekki verðmætamati eigna þegar nauðsyn krefur að ríkið taki þær yfir.

Á þessu er einnig hnykkt í 14. grein þýsku stjórnarskrárinnar og vil ég beina sjónum stjórnlagaráðsfulltrúa sérstaklega á 2. málsgrein:

1. Property and the right of inheritance shall be guaranteed their content and limits shall be defined by the laws.
2. Property entails obligations Its use shall also serve the public good.
3. Expropriation shall only be permissible for the public good, it may only be ordered by or pursuant to a law that determines the nature and extent of compensation. Such compensation shall be determined by establishing an equitable balance between the public interest and the interests of those affected. In case of dispute concerning the amount of compensation, recourse may be had to the ordinary courts

Ég leyfi mér að lokum að benda á lokamálsgrein 16. greinar í fyrirliggjandi mannréttindakafla, þar sem segir „Hafi maður verið sviptur frelsi að ósekju skal hann eiga rétt til skaðabóta.“ Hér er ekki gengið svo langt að „fullt verð komi fyrir“ eins og í eignaréttakaflanum, heldur er látið nægja almennt orðalag um skaðabætur. Þar sem frelsissvipting hlýtur að vera í það minnsta jafn alvarlegt fyrirbæri og eignasvipting er óeðlilegt að því síðarnefnda sé gert hærra undir höfði í eftirhrunsstjórnarskrá með öllum þeim lexíum sem hrunið kenndi okkur.

 

UNDIRSTÖÐUR

1. Handhafar ríkisvaldsins
Hér er sérstaklega tekið fram að löggjafarvaldið sé í umboði þjóðarinnar, og því stingur í augun að ekki skuli tekið fram að aðrar valdastofnanir séu það einnig. Hér færi betur á að fyrsta málsgrein tæki af vafa um uppruna valdsins: „Allt vald kemur frá þjóðinni og skal því beitt til að þjóna henni.“ Svo gæti upptalning valdþátta hafist eftir það.

KOSNINGAR TIL ALÞINGIS OG ALÞINGISMENN

1. Fyrirkomulag kosninga til Alþingis

 

Inntak þjóðfundar var skýrt hvað varðar fjölda þingmanna - þeim skal fækkað: „Fækka alþingismönnum niður í 33“ og „Fækkun alþingismanna í 37 max og ráðherra 8 max“. Reyndar stendur á öðrum stað „63 þingmen séu frjálsir fyrir ríkisstjórninni“ – en þar verður að líta svo á að áherslan sé á aðskilnað löggjafarvalds og framkvæmdarvalds, ekki á tölu þingmanna, enda þessi liður undir liðnum „Þrískipting ríkisvaldsins sé skilvirk þ.e. sjálfstæði hvers sé tryggt“. Það er engin ástæða til að halda að þjóðfundur hafi ekki gert sér grein fyrir „þess aukna hlutverks sem þinginu er ætlað“, eins og segir í útskýringum um fjölda þingmanna og varhugavert fyrir Stjórnlagaráð að draga úr niðurstöðum fundarins með þessum hætti eða varpa rýrð á forsendur þátttakenda.

Fimmta málsgrein þessa hluta er illskiljanleg: „Í lögum má mæla fyrir um að tiltekinn fjöldi þingsæta, þó aldrei fleiri en 2/5 þeirra, sé bundinn kjördæmum. Skipting bundinna þingsæta skal vera þannig að ekki séu færri kjósendur á kjörskrá að baki hverju bundnu þingsæti en nemur meðaltali að baki allra þingsæta“. Hér vantar fyrst röksemdir fyrir þessu stærðfræðiblæti, því þau eru engin í skýringum, heldur einungis útskýring á formúlunni. Hér er þar að auki litið algerlega framhjá inntaki þjóðfundar, en eftirfarandi listi er tæmandi yfir inntak hans varðandi kjördæmaskiptingu:

• Einmenningskjördæmi
• Gera landið að einu kjördæmi
• Tvö kjördæmi - höfuðborgarsvæði/landsbyggð - sami fjöldi þingmanna fyrir hvort kjördæmi + 1 fyrir fjölmennara
• Hafa landið eitt kjördæmi - þeir fyrstu 63? komast á þing

Þrjár af fjórum niðurstöðum gera ráð fyrir mest tveimur kjördæmum – einmenningskjördæmi er svo vitanlega allt önnur leið. Það er því mikil ástæða hér að horfa til niðurstaðna þjóðfundar í stað illskiljanlegra málamyndatilrauna. Það er einnig stórundarlegt að þeir 14 kjörnu fulltrúar vildu samkvæmt könnun DV að landið yrði eitt kjördæmi hafi nú gefið sig fyrir þeim 5 sem vildu annað fyrirkomulag! Þjóðfundur og kjörnir fulltrúar eru á sama máli, en útkoman er allt önnur og frámunalega flókin. Hvernig má þetta vera?

Einnig virðist ákvæðið um að setja megi í lög ákvæði um lágmarkshlutfall karla og kvenna vera illa dulin málamyndatillaga þar sem ábyrgð af raunverulegri útfærslu er vísað á aðra. Það er ekki góðs viti í nýrri stjórnarskrá.

2. Styrkir til stjórnmálasamtaka
Hér má gera mun betur. Í fyrsta lagi eru sterk rök gegn því að lögaðilar skuli hafa möguleika á að styrkja stjórnmálasamtök, en ekki verður farið í þær umræður hér, heldur bent á eina af klárustu niðurstöðum rannsóknarskýrslu Alþingis um að skilja skuli að stjórnmál og viðskiptalíf. Ég læt nægja þessa tilvitnun úr 8. bindi skýrslunnar: „- Leita þarf leiða til þess að draga skýrari mörk á milli fjármálalífs og stjórnmála. Ekki er líðandi að gæslumenn almannahagsmuna gangi erinda einkafyrirtækja með þeim hætti sem gert var í aðdraganda bankahrunsins.“

Orðalagið að upplýsingar skulu vera aðgengilegar „svo fljótt sem auðið er“ er líka óviðunandi. Hér færi betur á því að framlög til stjórnmálasamtaka verði bannaðar t.d. tveimur vikum fyrir kosningar og að allar upplýsingar um fjárframlög skuli vera aðgengilegar viku fyrir kosningar í seinasta lagi, að öðrum kosti sé viðkomandi flokkur/persóna ekki kjörhæfur og missi kjör sitt komist upp á kjörtímabilinu að viðkomandi hafi haldið upplýsingum undan. Hér væri líka upplagt að setja ákvæði um hámarksupphæð styrks á ári til stjórnmálasamtaka, jafnvel þótt orðalagið væri loðið – svo sem „styrkir einstaklinga til stjórnmálasamtaka skulu vera hóflegir og skal það tryggt með lögum“.

Að öðru leyti vantar öll ákvæði um starfsemi stjórnmálaflokka. Þetta er afar stórt gat í annars góðum tillögum sé haft í huga að leiðtogaræði og sérhagsmunamiðaðir stjórnmálaflokkar hafi verið ein af meginorsökum þess eftirlitsleysis sem kallaði þau ósköp yfir íslenska þjóð sem raun ber vitni.

 

STÖRF ALÞINGIS

1. Hlutverk
Hér er óþarfi að taka fram að Alþingi sæki vald sitt til þjóðarinnar, enda kemur það fram í fyrstu málsgrein undirstöðukaflans. Að öðru leyti skal hér ítrekað sem framan greinir að allt vald kemur frá þjóðinni (framkvæmdarvald og dómsvald líka), ekki bara löggjafarvaldið.

 

12. Meðferð þingmála
Fyrsta málsgrein orðast svo: „Frumvörp og tillögur alþingismanna, skýrslur til Alþingis og frumvarpsdrög og tillögur frá ríkisstjórn eru tekin til umfjöllunar og meðferðar í þingnefndurm áður en þau eru flutt og rædd á Alþingi.“ Hér er ekki gerð grein fyrir því hvers vegna „tillögur frá ríkisstjórn“ séu sérstaklega teknar til umfjöllunar og meðferðar í nefndum umfram til dæmis tillögur frá almenningi eða öðrum hagsmunaaðilum. Sé markmiðið að aðskilja löggjafar- og framkvæmdarvaldið í nýrri stjórnskipan er þetta ekki rétt leið og færi vel á því að fella niður orðin „og tillögur frá ríkisstjórn“.

14. Staðfesting laga/málskotsréttur

Valkostur 1
Hér er ekki tekið fram hvað gerist ef forseti skrifar ekki undir að viku liðinni. Hvort taka lögin þá gildi (sem mundi stangast á við fyrstu málsgrein, því hann hefur ekki skrifað undir) eða þau taka ekki gildi og þarf því þjóðaratkvæðagreiðslu? Hér verður stjórnarskráin að vera afdráttarlaus.

Röksemda er einnig saknað fyrir því að heimild til synjunar taki ekki til ákveðinna málaflokka sbr. 3. málsgrein.

Valkostur 2
Það er einkennileg mótsögn í því að forseti Alþingis skuli vera lokahlekkur í þeirri atburðarás sem hann hefur þegar samþykkt. Þetta gerir aðhaldshlutverk forseta Íslands að engu og er nánast hlálegt sé einhvern lærdóm hægt að draga af sögunni varðandi málskotsrétt hans.

17. Skattlagningarvald
Hér segir að „Ekki má taka lán eða undirgangast ábyrgðir er skuldbinda ríkið nema með lögum.“ Hér þyrfti að kveða mun fastar á að ríkinu sé óheimilt að ganga í ábyrgðir fyrir fyrirtæki eða einstaklinga – það hefði beinlínis komið í veg fyrir hluta hrunsins.

20. Upplýsingaréttur fjárlaganefndar
Hér færi betur á því að „stofnanir ríkisins, ríkisfyrirtæki og þá aðra, sem fá framlög úr ríkissjóði“ hefðu upplýsingar sem tengjast ráðstöfun þess fjár alltaf opnar og aðgengilegar öllum en að fjárlaganefnd hefði sérstaka heimild til að krefja ofangreinda aðila um frekari reiknisskil. Aðhald frá nefnd sem þegar er ofhlaðin verkefnum er ekki nægilegt og engin ástæða til að halda meðferð almannafjár leyndri.

22. Eftirlits- og stjórnskipunarnefnd
Hér er afar mikilvægt að almenningur geti einnig látið kanna „hvers kyns athafnir og ákvarðanir ráðherra eða stjórnsýslu þeirra“ sama – e.t.v. 1% kosningabærra eða svo. Reynslan sýnir að valdhafar eiga í miklum vandræðum með að hafa aðhald með sjálfum sér og því verður almenningur að geta gripið inn í alls staðar í stjórnkerfinu þegar það á við.

24. Friðhelgi þingmanna
Best færi á að greinin um friðhelgi þingmanna félli með öllu niður. Hún hljómar svona í tillögum eftir 15. ráðsfund:

• Ekki má setja alþingismann í gæsluvarðhald eða höfða sakamál á hendur honum án samþykkis þingsins nema hann sé staðinn að glæp eða játi skýlaust sekt sína.
• Alþingismaður verður ekki krafinn reikningsskapar utan þings fyrir það sem hann hefur sagt í þinginu nema Alþingi leyfi.

Engin haldbær rök eru færð fyrir því að fólk sem kosið er til að gegna trúnaðarstörfum fyrir almenning í landinu sé hafið yfir lög sama lands, enda er þetta ákvæði í engu rökstutt í skýringum frá nefnd að öðru leyti en að nefndinni þyki „mikilvægt að málfrelsi þingmanna í ræðustól sé tryggt“ (umsögn eftir 13. ráðsfund), heldur aðeins vitnað í núverandi stjórnarskrá og hvernig þessum málum er fyrir komið í öðrum stjórnarskrám.

Nú vill svo til að málfrelsi er öllum tryggt í 6. grein mannréttindakaflans, og því alger óþarfi að útvatna það ákvæði með því að gefa sérstökum hópi þjóðfélagsins aukin réttindi til að tjá sig, og að hann skuli „ekki krafinn reikningsskapar utan þings fyrir það sem hann hefur sagt í þinginu nema Alþingi leyfi“ er í mótstöðu við lokamálsgrein tjáningarfrelsiskaflans þar sem segir að hver og einn beri „ábyrgð á framsetningu skoðana sinna“. Ef þetta nær fram að ganga væri heiðarlegra að orða lokamálsgrein tjáningarfrelsisgreinarinnar svona: „Hver og einn ber ábyrgð á framsetningu skoðana sinna nema alþingismenn fyrir það sem þeir segja á Alþingi.“ Þetta er vitanlega fráleitt og því bið ég ráðsmenn um að endurskoða ákvæðið um friðhelgi þingmanna með öllu og helst fella það niður.

26. Þingrof
Í þessari grein er alvarleg eyða. Búsáhaldabyltingin var nauðsynleg á sínum tíma því það voru engin tæki fyrir almenning að setja af skaðlega ríkisstjórn. Það að Alþingi sé eina stofnun þjóðfélagsins sem geti sett Alþingi af er fráleitt í ljósi sögunnar og því ófrávíkjanleg krafa að almenningur geti krafist þingrofs á einhvern hátt. Best færi á því að hér bættist við ákvæði sem gæfi almenningi kost á að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu um þingrof, náist tilskilinn fjöldi áskorana.

27. Lögrétta
Hér er sérstök ástæða til að taka fram að alþingismenn og aðrir valdhafar séu ekki hæfir í Lögréttu af augljósum ástæðum. Sérstök ástæða væri hér til að athuga hvernig valið skuli í Lögréttu til að koma í veg fyrir pólitísk hrossakaup. Hægt væri að gera menntunar- og reynslukröfur á hluta nefndarmanna og að einhver hluti þeirra sé valinn með slembiúrtaki í hvert sinn sem Lögrétta kemur saman. Sjálfstæði Lögréttu þarf að vera tryggt í stjórnarskrá.

 

RÁÐHERRAR OG RÍKISSTJÓRN

 

1. Ríkisstjórn
Það vekur furðu að þrátt fyrir yfirlýsingar meirihluta stjórnlagaráðsframbjóðenda fyrir kosningar um að kjósa eigi ríkisstjórn beinni kosningu (53% þeirra sem tóku afstöðu í könnun DV) , meirihluti kjörinna fulltrúa 11 á móti 9, nokkuð eindreginnar niðurstöðu þjóðfundar um málið og 68% almennings sem tók afstöðu í könnun DV, þá stendur ekki einu sinni til að gefa þjóðinni valkost um þetta atriði, heldur taka þann kostinn sem öllum ofantöldum þykir verri, þ.e.a.s. að það eigi að kjósa ríkisstjórn beinni kosningu. Það má færa rök fyrir því að reynt sé að fara bil beggja hér, en það er óumdeilt að þingræðið er fest í sessi og fyrsta grein, sú sem fjallar um ríkisstjórnina, gefur til kynna mikil afskipti framkvæmdarvaldsins af löggjafarvaldinu, aldeilis þvert á álit nánast allra sem komið hafa að málinu að aðskilja eigi þessi tvö valdsvið eins og kostur er.

Nú erum við komin að hinni ómálefnalegu spurningu um þingræði versus forsetaræði. Af einhverjum ástæðum vill meirihluti þjóðarinnar auk stjórnlagaráðsmanna samkvæmt könnunum frekar þingræði en forsetaræði, en sömu aðilar vilja að ríkisstjórn sé kosin beinni kosningu, sem eru ósamrýmanlegar niðurstöður. Þá ber að horfa til þess að þegar könnun DV var gerð var embætti forseta Íslands í sögulegri lægð. Ólafur Ragnar Grímsson hafði verið harðlega gagnrýndur í 8. bindi rannsóknarskýrslu Alþingis fáeinum mánuðum áður og sætti ákúrum fyrir að ganga erinda þeirra glæframanna er knésettu efnahag þjóðarinnar auk þess að mikið var deilt um málskotsréttarákvæði forsetans um þessar mundir og enginn botn kominn í það frekar en nú. Því var ekki að furða að embættið væri óvinsælt á þessum tímapunkti, en óhjákvæmilega var það tengt persónu Ólafs, enda hafði hann þá þegar gegnt embættinu í fjórtán ár. Lítill áhugi var því meðal landsmanna að Ólafur eða arftaki hans væri allsráðandi embættismaður í takti við Bandaríkjaforseta. Á móti væri hægt að segja að traust til Alþingis hafi ekki verið upp á marga fiska, en þá verður að taka inn í myndina líka að orðið þingræði er margslungið orð og erfitt að henda á því reiður í íslenskri stjórnskipan, bæði núverandi stjórnarskrá (þar sem það er fjarverandi) og stjórnskipunarhefðum.

Niðurstaðan er því ekki auðfengin, en nokkuð ljóst að við núverandi skipulag verður ekki unað. Aðalatriðið í þessu máli hlýtur þó að vera það að valdþættir verði að vera aðskildir frekar. Það eru gengin ákveðin skref í þá átt í drögum eftir 15. fund ráðsins eins og fram kemur í kaflanum um stjórnarmyndun, en það þarf ansi mikið meira til svo vel sé. Það þarf að tryggja að lög séu samin í þingnefndum án afskipta framkvæmdarvaldsins og að öll aðstaða sem nú heyrir til þess og snýr að lagagerð og öðrum lagatæknilegum ferlum verði færð frá framkvæmdarvaldinu til löggjafarvaldsins. Þannig þyrfti að tryggja með sérstöku ákvæði að ráðherra ákveðins málaflokks komi í engu að löggjöf sem hann varðar né starfsfólk hans ráðuneytis, nema það sé sérstaklega kallað til af löggjafanum. Ráðherra skal einnig ekki hafa frumkvæði af lagasetningu er varðar hans málaflokk. Gangi ofantalið eftir er löggjafarvald og framkvæmdarvald aðskilið að því undanskildu að meirihluti Alþingis hefur vald til að skipa framkvæmdarvald, og gæti það verið eftir pólitískum línum.

Það er reyndar skoðun undirritaðs að það eigi að kjósa framkvæmdarvald sérstaklega, og þá hvern ráðherra fyrir sig en ekki forsetaræði eins og gjarnan er talað um sem andstæða þingræðis (eða flokkræðis) og forsætisráðherra þeirrar ríkisstjórnar væri viðhafnarforseti með aðhaldsvald og -ábyrgð. Þannig væru valdþættir rækilega aðskildir og dregið verulega úr völdum stjórnmálaflokka. Það að þingræði og forsetaræði sé teflt saman sem algerum andstæðum er í besta falli ómálefnaleg afstaða, enda margar leiðir færar þar á milli, meðal annars sú að kjósa hvern og einn ráðherra í einum framkvæmdarvaldskosningum.

3. Stjórnarmyndun
Ekki verður séð að nein raunveruleg breyting verði á skipun ráðherra/ríkisstjórnar frá því sem nú er, heldur festir núverandi vinnubrögð í sessi og veitir þeim frekari lagastoðir. Nú er málum í praxis þannig háttað að formenn flokka rotta sig saman um hver eigi að mynda ríkisstjórn, venjulega eru formennirnir tveir einstaklingar. Þeir ákveða stefnuskrá ríkisstjórnarinnar og útdeila umtöluðum ráðuneytum í sínum flokki. Í tillögunum sem liggja fyrir er reyndar ætlast til þess að þingmenn greiði um þetta atkvæði, en það er ekki til neins fallið nema enn frekari hrossakaupa.
Ráðherraembætti er æðsti bitlingur fyrir þæga flokksmenn og mun engin breyting verða á því með þessum tillögum. Þar með væri útséð með að þessi stjórnarskrá breytti í nokkrum hlut stjórnarháttum á landinu. Þetta er alvarlegasti gallinn við drög að nýrri stjórnarskrá sem kominn er fram og er í algeru ósamræmi við ákalli þjóðarinnar um breytt vinnubrögð í æðstu stigum stjórnskipunar. Ef ákveðið verður að fara þessa leið væri þó til bóta að bæta við ákvæði um að kjörinn þingmaður geti ekki orðið ráðherra. Þannig verða meiri líkur á að framboð til löggjafarþings sé framboð til löggjafarþings en ekki dulið framboð til ráðherraembættis.

4. Setutími ráðherra
Þetta ákvæði breytir engu um bitlingaútdeilingu ráðherraembætta og er eins gott að fella niður. Ef eitthvert bit ætti að vera í þessu væri orðið „sama“ fellt út. Ég bendi einnig aftur á að inntak þjóðfundar um hámarkssetutíma alþingismanna nær ekki fram að ganga í drögum eftir 15. fund ráðsins – það skal líka bent á að þetta á einnig við um ráðherra.

9. Vantraust
Hér vantar ákvæði um að almenningur geti þvingað fram vantrauststillögu á ráðherra. Sérlega óvinsælir ráðherrar í vinsælli ríkisstjórn eiga ekki að vera liðnir og almenningur á rétt á að hafa frumkvæði að frávikningu hans rétt eins og ríkisstjórninni í heild sinni eins og komið var að hér að ofan.

FORSETI ÍSLANDS

4. Kjörtímabil forseta
Ákvæðið er svohljóðandi „Kjörtímabil forseta hefst 1. ágúst og endar 31. júlí að fjórum árum liðnum. Forsetakjör fer fram í júní- eða júlímánuði það ár, er kjörtímabil endar. [Forseti skal ekki sitja lengur en þrjú kjörtímabil.]“
Hér vantar útskýringar hvers vegna embættisskipanin er bundið dagsetningum en ekki tímabili. Það hlýtur að teljast óeðlilegt að forseti Alþingis gegni hlutverki forseta í tæplega fjögur ár í besta falli, sé horft til 7. og 8. greina, sérstaklega ef forseti Íslands muni gegna aðhaldshlutverki gagnvart Alþingi, eins og 14. grein um störf Alþingis bendir til.

9. Ábyrgð forseta
Fyrst ber að benda á að þessi kafli fjallar ekki á neinn hátt um ábyrgð forseta, heldur möguleika Alþingis til að velta honum úr sessi. Laga ber yfirskrift kaflans að því.
Hitt er svo gagnrýnivert að almenningi er ekki gefinn kostur á að hafa frumkvæði að því að leysa forsetann frá embætti. Forsetinn hefur ekki umboð sitt frá Alþingi á nokkurn hátt. Hann hefur umboð sitt frá íslensku þjóðinni, og því er það einungis hún sem getur haft frumkvæði af því að leysa hann frá skyldum sínum.

 

LÝÐRÆÐISLEG ÞÁTTTAKA ALMENNINGS

1. Málskot til þjóðarinnar
Hér er óljóst hvað gerist skrifi forseti Íslands ekki undir frumvarpið eftir að það hefur hlotið samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslu.

2. Þingmál að frumkvæði kjósenda
Það er algengur misskilningur að Alþingi sé æðra þjóðinni og þetta endurspeglast því miður í annarri málsgrein þessarar greinar, þó tilgangurinn með henni sé göfugur og megininntak gott:

• Tveir af hundraði kjósenda geta lagt fram þingmál á Alþingi.
• Fimmtán af hundraði kjósenda geta lagt frumvarp til laga fyrir Alþingi.
• Alþingi getur lagt fram gagntillögu í formi annars frumvarps. Hafi frumvarp kjósenda ekki verið dregið til baka skal bera það undir þjóðaratkvæði svo og frumvarp Alþingis komi það fram. Alþingi ákveður hvort þjóðaratkvæðagreiðslan skuli vera bindandi eða ráðgefandi.
• Atkvæðagreiðsla um frumvarp að tillögu kjósenda skal fara fram innan tveggja ára frá því málið hefur verið afhent Alþingi.

 

Hér er tillögunni í fyrsta lagi til vansa hversu illa hækkun hlutfalls kjósenda úr 10% í 15% er rökstudd, og er það til vansa. Í öðru lagi er undarlegt að Alþingi sé í sjálfsvald sett hvað verður um þingmál sem koma frá almenningi. Eins og staðan er nú eru mál frá þingmönnum flokka sem ekki eru í stjórn nánast undantekningarlaust svæfð í nefnd eða hljóta álíka óvirðuleg örlög og lítið sem bendir til þess að frumvörp frá almenningi fengju betri meðferð þó það segi til um að atkvæðagreiðsla skuli fara fram innan tveggja ára. Það þýðir einfaldlega að þetta ákvæði væri óvirkt á síðari hluta kjörtímabils, enda enginn hvati fyrir stjórn lands að leiða óvinsælt mál til lykta á sínu tímabili, eða rétt fyrir kosningar. Eitt ár er feikinógur tími til að undirbúa hvaða mál sem er, sé á annað borð metnaður fyrir framgangi þess.

Í þriðja lagi eru of mikil völd færð í hendur Alþingis með öllum þeim varnöglum sem boðið er upp á til að grafa málið eins og fjallað er um í kaflanum um framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslu, en tvær fyrstu málsgreinar þess kafla ættu að vera undir liðnum Þingmál að frumkvæði kjósenda, en ekki framkvæmd, enda hefur það ekkert með framkvæmd kosninga að gera. Ef þjóðin vill greiða atkvæði um fjárframlög til stjórnmálaflokka, svo dæmi sé tekið, á það að vera mögulegt. Ef þjóðin vill greiða atkvæði um utanvegaakstur á hálendi landsins á ekki að vera hægt að vísa til almannahagsmuna eða hvort það mál sé þingtækt eða ekki. Ef þjóðin vill greiða atkvæði um eftirlaunamál alþingismanna eiga alþingismenn ekki að geta stöðvað það. Hér er þinginu einfaldlega færð of þung vopn í hendur þannig að aðhald frá almenningi verður illmögulegt.

Að lokum er fráleitt að þingmenn ákveði hvort atkvæðagreiðslur almennings að frumkvæði almennings sé ráðgefandi eða bindandi. Kjósendur eru að minnsta kosti jafnfærir um að kjósa um eitt mál eins og þeir eru að kjósa fulltrúa sína. Þar sem allt vald kemur frá þjóðinni er mun nær lagi að þeir kjósendur sem krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu ráði hvort atkvæðagreiðslan sé bindandi eða ráðgefandi, ekki undirverktakar þeirra – alþingismenn. Mig rennir reyndar í grun um að enginn sem greiðir atkvæði um nokkurn hlut kjósi að gera það með fyrirvara um að alþingismenn séu samþykkir því sem hann kjósi.

3. Framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslu

Möguleikar til þjóðaratkvæðagreiðslna skipa veglegan sess í þessum drögum að nýrri stjórnarskrá, og er það vel, en allt regluverk og ábyrgð í kringum þær þurfa að vera útlistaðar nákvæmar en hér er gert. Er þar sérstaklega átt við að tryggja ábyrgð stjórnvalda á regluverki og tólum fyrir undirskriftasafnanir eða áskoranir sem þarf til að tryggja þær stjórnarskrárbundnu þjóðaratkvæðagreiðslur sem koma fram í drögunum. Án traustra ramma utan um undirskriftir í stjórnarskrá er löggjafarvaldinu gefið túlkunarvald á réttmæti fjöldakrafna almennings, en reynslan af því er ekki sérlega góð, eins og sannaðist í aðdraganda m.a. þeirra mála sem forseti Íslands hefur beitt málskotsrétti sínum á skv. 26. grein núverandi stjórnarskrár. Því er mikil nauðsyn á ákvæði í nýrri stjórnarskrá sem gæti hljómað í þessa áttina: „Stjórnvöldum ber að tryggja að almenningur geti á einfaldan og öruggan hátt safnað saman undirskriftum í viðleitni sinni til að sýna sömu stjórnvöldum aðhald samkvæmt ákvæðum þar að lútandi í þessari stjórnarskrá.“

Með virðingu og þökkum fyrir frábært starf Stjórnlagaráðs,
Daði Ingólfsson