Stjórnlagaráð

Til Stjórnlagaráðs,

Meðfylgjandi samantekt hefur verið send á Allsherjarnefnd Alþingis, formenn flokka og nú til Stjórnlagaráðs.

Vonandi kemur þetta ráðinu að gagni í umfjöllun þess um þjóðaratkvæðagreiðslur.

Bestu kveðjur,

Frosti Sigurjónsson

10 ábendingar um úrbætur á umgjörð þjóðaratkvæðagreiðslna, í ljósi fenginnar reynslu af þjóðaratkvæðagreiðslu 9. apríl 2011

Inngangur
Undirritaður tók, ásamt fleirum, þátt í söfnun undirskrifta þar sem skorað var á forseta Íslands að vísa Icesave III lögunum til þjóðaratkvæðis. Í framhaldi af ákvörðun forsetans um að vísa málinu til þjóðarinnar tók undirritaður einnig þátt í málefnalegri baráttu fyrir því að kjósendur höfnuðu lögunum.

Eftirfarandi ábendingar eru því byggðar á beinni reynslu af ofangreindum verkefnum og eru settar fram í þeirri von að þær geti nýst við að bæta umgjörð þjóðaratkvæðagreiðslna hér á landi.

ÚRBÆTUR VARÐANDI SÖFNUN UNDIRSKRIFTA

1. Ákveða þarf með lögum fresti til undirskriftasöfnunar

Engar reglur eru um hve langan frest kjósendur skuli hafa til að safna undirskriftum til að andmæla lögum. Slík regla virðast vera brýn í ljósi þess að ríkisstjórn Íslands skammtaði aðeins sjö daga til söfnunar undirskrifta í Icesave III. Deila má um hversu lýðræðisleg sú ákvörðun var.
Í Sviss er lögfestur 100 daga frestur áður en ný lög taka gildi. Sá frestur er hugsaður til þess að kjósendur hafi ráðrúm til að bregðast við nýjum lögum og tíma til að safna undirskriftum gegn þeim.
Alþingi gæti sett sér þá vinnureglu að lög taki ekki gildi fyrr en að 60 dögum liðnum frá samþykkt þeirra. Síðar mætti binda sams konar reglu í stjórnarskrá.

2. Setja þarf reglur um framkvæmd undirskriftasöfnunar

Engar reglur eru til um framkvæmd undirskriftasöfnunar, vegna áskorunar til forseta um að neyta málskotsréttar. Slíkar reglur þyrftu meðal annars að taka afstöðu til eftirfarandi: Skulu þátttakendur njóta nafnleyndar?, Hvaða upplýsingar skal skrá?, Hvaða viðurlög skulu vera við því að spilla skráningu? Hvernig skal sannreyna skráningar? Á hvaða formi skal skila undirskriftum til forsetans? Hve lengi skal geyma gögn og hvar? Hverjir mega skoða gögnin?

3. Útvegað sé kerfi til að safna undirskriftum

Aðstandendur kjosum.is þurftu sjálfir að útvega allan búnað og leggja í ómælda vinnu við hönnun og þróun kerfis svo fólk gæti skrifað undir áskorun á netinu.
Árangur í söfnun undirskrifta ætti ekki að ráðast af því hversu mikla eða litla getu aðstandendur hafa til að hanna og reka slík kerfi, heldur því hve margir kjósendur vilja í raun skrifa undir.
Eðlilegra væri að stjórnvöld myndu útvega staðlað kerfi til að safna undirskriftum á netinu, sem aðstandendur gætu sótt um aðgang að. Bæði InDefence og Kjósum.is geta lagt til góð ráð um hönnun slíks kerfis. Kostnaður við þróun slíks kerfis myndi líklega vera á bilinu 2-3 milljónir en rekstrarkostnaður í framhaldi af því hverfandi.

4. Leiðbeiningar, ráðgjöf, aðstaða og tilkynning til kjósenda

Kjósum.is sótti um en fékk ekki stuðning frá hinu opinbera. Eðlilega byggist söfnun undirskrifta á sjálfboðavinnu en stjórnvöld ættu samt að útvega leiðbeiningar, ráðgjöf, einhverja lágmarksaðstöðu og ekki síst kynna söfnunina almenningi með formlegum hætti.
Hafa má í huga að aðstandendur þurfa að takast á við ríkisstjórn sem hefur fjölda manns í vinnu til að halda sínum málstað á lofti. Þessi aðstöðumunur verður seint jafnaður, en þeim mun mikilvægara að settar verði reglur um einhvern lágmarksstuðning fyrir forvígismenn áskorana.

5. Ákveðum hvað þarf margar undirskriftir

Það eru engar reglur um það hve margar undirskriftir þurfi til að forseti vísi lögum til þjóðaratkvæðis. Það er bagalegt að óvissa sé um þetta atriði.
Forsetinn getur eytt þessari óvissu sjálfur með því að setja sér þá vinnureglu að vísa málum til þjóðarinnar ef t.d. 10% atkvæðabærra manna skora á hann að gera það. Alþingi gæti sömuleiðis sett sér sambærilega reglu. Þótt slík viðmið eigi endanlega heima í stjórnarskrá er ekki nauðsynlegt að bíða eftir endurskoðun hennar til að taka þau í gagnið.

AÐDRAGANDI ÞJÓÐARATKVÆÐAGREIÐSLU OG ÚRBÆTUR

6. Kynningarefni stjórnvalda til kjósenda innihaldi rökin með og móti

Í aðdraganda þjóðaratkvæðis ber innanríkisráðuneyti að dreifa bæklingi með lögunum á öll heimili. Í þetta sinn ákvað Alþingi að ganga lengra og fól ráðuneytinu að útvega einnig í bæklinginn hlutlaust kynningarefni um málið.
Báðar fylkingar ættu að fá að ganga úr skugga um hlutleysi slíks kynningarefnis áður en það er fullfrágengið, og tækifæri til að koma á framfæri athugasemdum.
Báðar fylkingar eiga að fá hæfilegt svigrúm til að setja fram sín meginrök í rituðu máli og þau rök fylgi kynningarefni stjórnvalda til kjósenda.
Með þessu móti gætu kjósendur kynnt sér staðreyndir málsins og rökin með og móti og þannig myndað sér upplýsta skoðun.

7. Tryggja þarf kjósendum hæfilegan frest til að mynda sér skoðun

Kjósendur eiga rétt á því að kynna sér málavexti, skoða rökin með og móti og mynda sér upplýsta skoðun. Þetta tekur allt tíma og voru 48 dagar allt of knappur tími í Icesave málinu. Upplýsingabæklingur stjórnvalda kom til dæmis ekki í hús fyrr en fimm dögum fyrir kosningar.
Þrír mánuðir ættu að vera lágmarksfrestur og engin vanþörf á því að binda þann frest í lög til að setja ofurkappi ríkisstjórna skorður.
Leiðrétta þarf án tafar meinlegt ójafnvægi í lögum 91/2010 um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna. Samkvæmt 4. gr. skal halda þjóðaratkvæðagreiðslu innan 2 mánaða hafi forseti beitt málskotsrétti. En hafi þingið sjálft vísað lögum til þjóðarinnar skal halda atkvæðagreiðsluna eftir a.m.k. 3 mánuði, en þó innan árs. Spyrja má hvers vegna kjósendum sé ekki tryggður neinn lágmarks-umhugsunartími þegar forseti vísar til hennar málum? Þjóðin hlýtur að áskilja sér jafn langan tíma til að mynda sér upplýsta skoðun hvort sem þing eða forseti vísa til hennar málum.

8. Gera þarf lágmarkskröfu til fjölmiðla um jafnvægi í miðlun

Fjölmiðlar léku stórt hlutverk í því að upplýsa kjósendur um Icesave III málið. Flestir miðlar tóku afstöðu með eða á móti og hygluðu sínum málstað. Þrátt fyrir það, sáu flestir miðlar sóma sinn í því að loka ekki algerlega á efni frá andstæðingum.
En hvað ef miðlarnir hefðu lokað algerlega á andstæð sjónarmið? Hvað ef þeir hefðu allir haft sömu afstöðu til málsins? Hefðu kjósendur þá getað tekið upplýsta ákvörðun?
Í nýjum fjölmiðlalögum stendur í 26. gr.: „Fjölmiðlaveitu sem hefur þá yfirlýstu stefnu að beita sér fyrir tilteknum málstað skal vera óskylt að miðla efni sem gengur í berhögg við stefnu miðilsins.“ Ekki verður séð að þetta ákvæði stuðli að auknu jafnvægi í miðlun.
Vald fjölmiðla er mikið og það er sjálfsagt að því valdi fylgi einhver lágmarkskrafa um jafnvægi í miðlun svo lýðræðið verði síður hneppt í fjötra þeirra valdablokka sem stjórna fjölmiðlum.
Sjá tilmæli Evrópuráðsins um sama efni:
http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/media/doc/cm/rec(1999)015&expmem_EN.asp

9. Auglýsingar og uppruni fjármagns

Pólitískar auglýsingar geta skipt töluverðu máli. Í þetta sinn virtust báðar fylkingar hafa nægan aðgang að fjármagni til að auglýsa. En það má vel sjá fyrir sér baráttu og málefni þar sem aðgangur fylkinga að fjármagni væri mjög ójafn.
Það hlýtur að vera æskilegt að úrslit kosninga ráðist fremur af eðli máls og upplýstri skoðun kjósenda en því hversu greiðan aðgang fylkingar hafa að fjármagni.
Auglýsingabann er ekki góður kostur, en það mætti setja eitthvert þak á auglýsingamagnið til að draga úr forskoti fjármagnsins.

Uppruni fjármagns getur líka skipt máli. Eðlilegt er að einstaklingar njóti nafnleyndar, en vafasamara að fyrirtæki og samtök sem leggja fram fé njóti nafnleyndar. Eða að þeir aðilar sem leggja fram meira en 500 þúsund, eða meira en 20% njóti ekki nafnleyndar.
Girða þarf fyrir að erlendir aðilar, t.d. ESB eða Kína, geti tekið beinan og óbeinan þátt í kosningabaráttu og fjármögnun fylkinga hér á landi í aðdraganda kosninga.

10. Það þarf eftirlit með hlutleysi RÚV

Í lögum nr. 6/2007 um Ríkisútvarpið stendur „Gæta skal fyllstu óhlutdrægni í frásögn, túlkun og dagskrárgerð.“ Í lögin vantar hins vegar ákvæði um hvernig eftirliti með óhlutdrægni skuli vera háttað og það eru engin viðurlög við misnotkun á RÚV hvað þetta varðar. Starfsfólki RÚV er í raun gefið algert sjálfdæmi um það hvort það uppfylli kröfur um óhlutdrægni í sínum störfum. Ákvæðið um hlutleysi er því haldlaust.

Margir hafa bent á að umfjöllun RÚV hafi verið hlutdræg í Icesave málinu. Meðal þess sem bent hefur verið á er að: starfsmenn RÚV notuðu iðulega orðið „skuld Íslands“ þegar „kröfur Breta og Hollendinga“ bar á góma. Þegar fræðilegir álitsgjafar voru fengnir til viðtals gleymdist oft að fá einn frá hvorri fylkingu. Það gleymdist einnig að geta þess er álitsgjafar voru hlutdrægir, eða jafnvel á kaupi við að halda fram málstað stjórnvalda. Þess var ekki heldur gætt nægilega að gefa talsmönnum beggja sjónarmiða jafn langan tíma til að tjá sig.

Fyrirbyggja þarf að slík brot á hlutleysisákvæðinu endurtaki sig í öðrum þjóðaratkvæðagreiðslum. Það má gera með því að setja nánari reglur um hvernig RÚV skuli gæta hlutleysis. Einnig þarf að setja reglur um hvernig skuli taka á ábendingum um brot á hlutleysi. Kærufarvegur þarf að vera ljós. Skilgreina þarf einnig viðurlög við brotum á hlutleysi.

-

Undirritaður er tilbúinn til að kynna og ræða ofangreindar ábendingar á fundi sé þess óskað.

Virðingarfyllst.

Frosti Sigurjónsson
rekstrarhagfræðingur