Stjórnlagaráð

Í síðustu viku voru kynntar í Stjórnlagaráði tillögur að nýjum stjórnarskrárákvæðum um Alþingi sem eiga að styrkja það í samskiptum við ríkisstjórn. Í lið 3 segir: „Frumvörp og önnur þingmál eru undirbúin og um þau fjallað í þingnefndum.“ Og í lið 4 segir: „Alþingismenn hafa einir rétt til að flytja frumvörp til laga, tillögur til ályktana og önnur mál.“ Jafnframt er í lið 5 lagt til að þegar alþingismenn verði ráðherrar víki þeir af þingi á meðan og varamaður taki sæti þeirra. Ef marka má umræður og rökstuðning ráðsmanna er tilgangur þessara tillagna að draga úr svokölluðu ráðherraræði og auka mikilvægi þingstarfanna og frumkvæði þingmanna. Ef ég skildi umræðuna rétt á að viðhalda þingræðisforminu, þó að margir ráðsmenn hafi áhuga á því að kjósa leiðtoga framkvæmdarvaldsins sérstaklega.

Sé þingræðinu viðhaldið er að mínu áliti vandséð hvaða tilgangi liðir 3 og 4 eiga að þjóna. Í þingræðisríkjum tíðkast svokölluð stjórnarfrumvörp, sem ráðherrar láta undirbúa og mæla fyrir. Þessi frumvörp hafa hlotið náð ríkisstjórnar og þingflokka áður en þau eru lögð fram. Það er vissulega galli að umræða um stjórnarfrumvörp er oft ófullnægjandi og yfirborðskennd í ríkisstjórn og þingflokkum, en um umdeild mál liggur yfirleitt fyrir málamiðlun innan flokka og á milli þeirra. Mörg stjórnarfrumvörp eru heldur ekki bitbein stjórnar og stjórnarandstöðu og unnið að þeim sameiginlega í þingnefndum eftir að þau eru lögð fram. Þróun mála á Íslandi hefur verið sú að flest mál sem þingið afgreiðir eru stjórnarfrumvörp, mál sem einstakir þingmenn flytja og fá samþykkt heyra til undantekninga. Það sem Stjórnlagaráðið virðist ekki átta sig á er að þetta er alls ekki séríslenskt fyrirbæri, heldur alþjóðlegt og tengist stórauknum og flóknari verkefnum ríkisvaldsins. Flókinn undirbúningur frumvarpa, m.a. krafa um sérfræðikunnáttu, gerir það að verkum að þessi vinna fer fram á vettvangi ríkisstjórna. Einstaka þingmenn eða þingnefndir hafa ekki tíma og þekkingu til að vinna verkefni af þessu taginu, enda má færa fyrir því góð rök að tíma þeirra sé ekki vel varið við slík verk. Vandamálið er sem sagt djúpstæðara og flóknara en umræðan um „hnignun Alþingis“ gefur til kynna. Sú skoðun kom einnig fram hjá sumum ráðsmönnum í umræðum að það væri á einhvern hátt óeðlilegt og andstætt sjálfstæði þingsins að frumvörp væru ekki samin af þingmönnum. Ég tel að skoðanir af þessu taginu skorti viðunandi röksemdafærslu og erfitt yrði fyrir Stjórnlagaráðið að standa á slíkum skoðunum svo vel væri. Jafnvel í Bandaríkjunum, þar sem framkvæmdarvaldið er kosið sérstaklega og ráðherrar og forseti geta ekki lagt fram stjórnarfrumvörp, er uppruni flókinna frumvarpa oftast hjá framkvæmdarvaldinu. Forsetinn lætur einfaldlega semja frumvörp og fær einhvern þingmann til að leggja þau fram. Liður 3 virðist jafnvel eiga að koma í veg fyrir þessa bandarísku leið, enda kveðið á um að þingmál skuli undirbúin í þingnefndum. Þetta verður því að teljast í hæsta máta óraunhæf tillaga. Sé ríkur vilji fyrir því hjá Stjórnlagaráði að hindra það að ráðherrar flytji mál sjálfir, mætti hugsanlega fara þá millileið að þeir sendi frumvörpin beint til þingnefnda sem taki þá afstöðu til þess hvort nefndin í heild sinni eða einstakir þingmenn innan hennar vilji flytji málið óbreytt eða geri á því breytingar áður en málið er flutt.

Stjórnmálafræðingar flokka gjarnan þing gróflega í „vinnuþing“ og „málstofur“. Til vinnuþinganna má telja þing Norðurlandanna og Þýskalands, en drottning málstofunnar er breska þingið. Vinnuþingin eru áhrifamikil um löggjöf og ákvarðanir stjórnvalda, en málstofurnar þekktari fyrir fjörugar kappræður stjórnar og stjórnarandstöðu. Á vinnuþingum hefur stjórnarandstaðan gjarnan nokkur áhrif, en engin áhrif í málstofunum. Alþingi sjálft virðist ekki geta gert það upp við sig hvort það vill vera vinnuþing eða málstofa. Einn daginn er gerð krafa um vandlega meðferð mála í þingnefndum, en þann næsta er stundað málæði sem þekkist hvergi í þroskuðum og valdamiklum þingum. Margt af því sem viðgengst á Alþingi þætti furðulegt á t.d. þýska þinginu og vera tekið sem alvarleg vísbending um upplausn í stjórnmálum. Hvernig á að breyta þessu? Hvaða línur vill Stjórnlagaráðið leggja til að bæta starfsemi Alþingis og koma því í svipað form og hjá nágrönnum okkar?

Hér þarf margt að koma til. Vilji Stjórnlagaráðið viðhalda þingræði er mikilvægast að tryggja rétt minnihlutans á þingi til að hafa áhrif á störf þingsins og afgreiðslu mála, ríkan rétt til að krefjast upplýsinga og úttekta á starfi framkvæmdarvaldsins og rétt til að koma í veg fyrir að þingmeirihluti keyri mál í gegn á stuttum tíma. Einnig þarf að skylda þingið til að fjalla um og álykta um störf þeirra stofnana sem hafa eftirlit með framkvæmdarvaldinu, Ríkisendurskoðunar og Umboðsmanns Alþingis. Ofríki einstakra ráðherra og leiðtoga er best temprað með þessum hætti. Einnig þarf Alþingi að sinna rannsóknar og stefnumótandi vinnu með skýrari hætti en nú er, t.d. með sérstökum tímabundnum nefndum um ákveðin málefni. Starf slíkra nefnda gæti haft í för með sér lagabreytingar eða stefnubreytingu stjórnvalda, rétt eins og starf slíkra nefnda hjá framkvæmdarvaldinu hafa oft slík áhrif. Hvort ákvæði um slíkar nefndir á heima í stjórnarskrá er ekki sjálfgefið, en vonandi ræðir Stjórnlagaráðið hugmyndir af þessu taginu í starfi sínu.