Stjórnlagaráð

Ágæta stjórnlagaráð.

Meðfylgjandi eru tillögur Lýðræðisfélagsins Öldu að breytingum á stjórnarskránni. Félagið óskar þess að tillögur félagsins fái efnislega meðferð ráðsins. Tillögurnar voru unnar af félagsmönnum á opnum fundum (allir fundir félagsins eru opnir) á síðastliðnum mánuðum. Starfinu stýrðu Íris Ellenberger og undirritaður. Óski ráðið frekari upplýsinga eða skýringa á tillögum félagsins eru félagsmenn tilbúnir til þess að veita þær með glöðu geði.

Nánari upplýsingar um félagið má finna á www.lydraedi.wordpress.com, m.a. um stefnu þess, starfsemi og stjórn.

Fyrir hönd Lýðræðisfélagsins Öldu,
Kristinn Már Ársælsson
stjórnarmaður

[Hjá Stjórnlagaráði hefur tillögum þessum verið skipt upp í 12 erindi, sem birtast sjálfstætt á vef ráðsins. Eitt þeirra fer hér á eftir.]

Þjóðaratkvæðagreiðslur

 a) Með söfnun undirskrifta geta almennir kjósendur knúið fram bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu um:

1. afnám gildandi almennra laga eða lagaákvæða,
2. frumvarp til laga sem þeir sjálfir leggja fram,
3. tillögu að breytingum á ákvæðum stjórnarskrár, annarra en mannréttindaákvæðum.

b) Undirskriftasöfnun telst gild ef 8% kosningabærra manna krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu með undirskrift sinni og söfnunin uppfyllir að öðru leyti ákvæði almennra laga.

c) Einfaldur meirihluti kjósenda ræður úrslitum í þjóðaratkvæðagreiðslu.

d) Sveitarfélögum landsins skulu sett lög sem gera íbúum kleift að kalla fram allsherjaratkvæðagreiðslur.

e) Þriðjungur þingmanna getur knúið fram þjóðaratkvæðagreiðslur.

Greinargerð

Lýðræðið grundvallast á að almenningur og fulltrúar hans fari með stjórn ríkisins. Því er afar mikilvægt að til séu úrræði sem geri almenningi kleift að hafa bein áhrif á löggjöf landsins. Þjóðaratkvæðagreiðslur eru meðal slíkra úrræða. Þær færa valdið frá ríkisvaldinu til almennings og tryggja honum ríkari rétt til þátttöku í stjórn landsins.

Möguleiki almennings til þess að kalla fram þjóðaratkvæðagreiðslur felur ekki í sér að stöðugt gangi á með þjóðaratkvæðagreiðslum. Almennt er álitið að stjórnvöld séu líklegri til þess að hafa almannahagsmuni að leiðarljósi og ganga fram af hófsemi og tillitssemi, ef þau vita að almenningur getur hvenær sem er skorist í leikinn. Hópar sem eru í veikri stöðu geta beitt sér með því að höfða til réttlætiskenndar almennings. Eins getur almenningur komið málum á dagskrá sem rótgrónir pólitískir flokkar vanrækja eða láta sig litlu varða. Síðast en ekki síst geta þjóðaratkvæðagreiðslur verið leið til þess að gera út um umdeild mál þannig að allir megi við una.

Rétt er að hafa þjóðaratkvæðagreiðslur sem kjósendur kalla fram bindandi, þannig að þeir séu hvattir en ekki lattir til lýðræðislegra athafna. Allar leiðirnar (I, II og III) til að kalla fram þjóðaratkvæðagreiðslu byggjast á því að kjósendur sjálfir eigi frumkvæðið. Það er rökrétt þar sem bindandi þjóðaratkvæðagreiðslur fela í sér að kjósendur taka ákvörðunarvaldið í einstökum málum úr höndum fulltrúa sinna. Það fyrirkomulag útilokar ekki aðrar leiðir, svo sem að tilteknum minnihluta fulltrúa á löggjafarþingi sé tryggður réttur í stjórnarskrá til þess að vísa málum til þjóðarinnar eða að tiltekin mál séu ávallt borin undir þjóðaratkvæði. Gert er ráð fyrir ítarlegri almennri löggjöf um allar nefndar leiðir til að kalla fram þjóðaratkvæðagreiðslur. Leiðirnar þrjár segja að nokkru leyti fyrir um með hvaða hætti þjóðaratkvæðagreiðslu getur borið að. 

1. Ákvæðið gerir ráð fyrir að almenn löggjöf verði sett um undirskriftasafnanir sem tilgreini nákvæmlega hvaða skilyrði slíkar safnanir skuli uppfylla og hver skuli úrskurða þær gildar eða ógildar. Í sambandi við þátttöku í slíkum söfnunum, þá er óráðlegt að fara fram á undirskriftir fleiri en sem nemur 8% kosningabærra manna. Dæmi má finna um mun lægra hlutfall og mun hærra, eins og vikið er að síðar í greinargerðinni. Ekki er ástæða til að gera kröfur um fleiri undirskriftir við safnanir sem miða að því að fá fram þjóðaratkvæðagreiðslu um breytingar á stjórnarskrá (liður a) III að ofan). Með almennri löggjöf má skilyrða slíka undirskriftasöfnun, sem og aðrar, t.d. með kröfum um tiltekna landfræðilega dreifingu undirskrifta.
2. Almennt séð er lýðræðislegt að þeir sem láta sig mál varða ráði úrslitum þess, en ekki þeir sem láta sig það engu varða eða ekki nógu miklu til þess að mæta á kjörstað. Ákvæðið skýrir sig að öðru leyti sjálft.
3. Rétt er að tryggja kjósendum stærstu sveitarfélaga sambærileg tækifæri til lýðræðislegra áhrifa og kjósendum er tryggður á landsvísu.
4. Rétt er að tryggja að minnihluti þingmanna geti vísað málum til þjóðarinnar og þannig komið í veg fyrir að meirihlutinn knýi umdeild frumvörp í gegn. 

Fordæmi

Sviss varð fyrst ríkja til þess að taka upp þjóðaratkvæðagreiðslur að frumkvæði almennings árið 1891. Mörg ríki Bandaríkjanna tóku upp allsherjaratkvæðagreiðslur um svipað leyti. Tilgangur beggja var sá að hindra að peningaöfl eða valdamiklir sérhagsmunahópar næðu undirtökunum í samfélaginu í gegnum fulltrúastofnanir þess.

Þjóðaratkvæðagreiðslur að frumkvæði almennings er að finna í 37 löndum, aðallega í Evrópu og Suður-Ameríku. Sum lönd sem ekki gera ráð fyrir slíkum þjóðaratkvæðagreiðslum á landsvísu gera það svæðisbundið. Það á við um stór sambandsríki á borð við Bandaríkin og Þýskaland. Í um helmingi ríkja Bandaríkjanna getur almenningur knúið fram allsherjaratkvæðagreiðslur. Sama á við um sambandslönd Þýskalands. Þau sambandslönd sem bættust við eftir sameiningu þýsku ríkjanna árið 1990 tóku öll upp sama fyrirkomulag.

Nokkuð algengt virðist að þjóðaratkvæðagreiðslur að frumkvæði almennings séu teknar upp í nýfrjálsum ríkjum og ríkjum sem hafa ratað í ógöngur fyrir ofríki og spillingu stjórnmálaafla. Þýskaland og Ítalía eru augljós dæmi um hið síðarnefnda. Af nýfrjálsum ríkjum í Evrópu má nefna Króatíu, Ungverjaland, Slóvakíu, Lettland og Litháen. Í hinu gamalgróna lýðræðisríki Sviss getur almenningur knúið fram þjóðaratkvæðagreiðslur um breytingar á stjórnarskrá.

Í flestum löndum og ríkjum þar sem almenningur getur kallað fram þjóðaratkvæðagreiðslur eða allsherjaratkvæðagreiðslur er sá möguleiki einnig fyrir hendi á sveitarstjórnarstigi. Almennt séð er ekki lýðræðislegt að undanskilja málefni sem leggja má í þjóðaratkvæði, önnur en mannréttindi. Slíkt er þó gert í sumum löndum. Rétt er þá að undanskilin málefni séu nákvæmlega tilgreind í stjórnarská, þannig að þau verði ekki valin að geðþótta valdhafa hverju sinni.

Varast ætti að gera óhóflegar kröfur um fjölda undirskrifta til að knýja fram þjóðaratkvæðagreiðslur. Í löndum þar sem kröfur eru gerðar um að 15% kjósenda þurfi til eru slíkar atkvæðagreiðslur nánast orðin tóm. Í Hvíta-Rússlandi er gerð krafa um undirskriftir 33% kjósenda. Í Sviss geta á hinn bóginn um 2% kjósenda knúið fram þjóðaratkvæðagreiðslu um stjórnarskrárbreytingar. Á Ítalíu getur um 1% kjósenda knúið fram þjóðaratkvæðagreiðslu um afnám tiltekinnar löggjafar. Kröfur um hátt hlutfall undirskrifta hygla almennt séð sterkum pólitískum öflum og valdamiklum sérhagsmunahópum.

Víða eru sett skilyrði um lágmarksþátttöku í þjóðaratkvæðagreiðslum, sérstaklega þeim sem varða breytingar á stjórnarskrá. Í Lettlandi og Litháen þarf að lágmarki helmingur kosningabærra manna að samþykkja stjórnarskrárbreytingar en 25% í Ungverjalandi. Í lögskipuðum þjóðaratkvæðagreiðslum í Sviss ræður hins vegar einfaldur meirihluti. Á Ítalíu ræður einnig einfaldur meirihluti þeirra sem kýs en kosningaþátttaka þarf að ná 50%.

Skilyrðum um lágmarksþátttöku fylgir sá ókostur að kosningabarátta getur farið að snúast um að hvetja kjósendur til afskiptaleysis, að hunsa lýðræðislegar kosningar. Slíkt gengur þvert gegn einu meginmarkmiðinu með þjóðaratkvæðagreiðslum, sem er að hvetja almenning til afskipta af samfélagi sínu og lýðræðislegra dáða.

Þjóðaratkvæðagreiðslur að frumkvæði almennings eru nánast undantekningalaust lagalega bindandi.